Improvement of legislation on administrative offenses for breach of legislation of the Russian Federation on tourism activity

Savichev Aleksei Postgraduate student, the department of Administrative and Financial Law, All-Russian State University of Justice 117638, Russia, g. Moscow, ul. Azovskaya, 2, korp. 1 savichev_alexey@mail.ru Other publications by this author

Устойчивое развитие туризма, выполнение им социальной функции, обеспечение безопасности туристов возможны только при наличии административно-правовых механизмов, сдерживающих стихийное развитие отрасли и направляющих его в цивилизованное русло. Одним из таких механизмов является институт административной ответственности, применение которого выступает средством превенции правонарушений в сфере туризма, обеспечения правомерного поведения субъектов туристской деятельности и повышения уровня безопасности туристов ^{[1, с. 58–59]}.

Ответственность за административные правонарушения, посягающие на те или иные правоотношения в сфере туризма, предусматривается различными статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ^[2] (далее — КоАП РФ). Например, ст. 14.3 «Нарушение законодательства о рекламе»,ст. 14.4 «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований»,ст.14.7 «Обман потребителей», ст. 14.8 «Нарушение иных прав потребителей», ст. 14.39 «Нарушение требований законодательства о предоставлении гостиничных услуг» и др.

В 2012 году КоАП РФ был дополнен ст. 14.51 «Нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности» ^[3]. Объектом данной статьи являются общественные отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий. Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, отнесено к компетенции мировых судей (ч. 1 и ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ). Полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях обладают должностные лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный надзор в сфере туристской деятельности (п. 97 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). С 2020 года таким органом исполнительной власти является Федеральное агентство по туризму ^[4].

С момента принятия ст. 14.51 КоАП РФ подверглась нескольким редакциям и в настоящее время содержит следующие составы административных правонарушений.

Ч. 1 ст. 14.51 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за осуществление туроператорской деятельности лицом, сведения о котором отсутствуют в едином федеральном реестре туроператоров. К ответственности может быть привлечено как юридическое лицо, оказывающее туроператорские услуги и не зарегистрированное в едином федеральном реестре туроператоров ^[5], так и туроператор, предоставивший сведения в реестр, но в нарушение осуществляющий деятельность в сфере, не предусмотренной реестровой записью ^[6]. Совершение данного правонарушения также вменяется турагенту, который под видом турагентской деятельности фактически занимается туроператорской деятельностью ^[7].

Диспозиция ч. 2 ст. 14.51 КоАП РФ содержит два состава административных правонарушений. Первый — нарушение туроператором порядка определения размера финансового обеспечения его ответственности. Виновным в совершении данного административного правонарушения был признан туроператор, который направил в Ростуризм недостоверную информацию о количестве туристов в сфере выездного туризма за год, занизив их число более чем в пять раз. Тем самым туроператор уменьшил размер общей цены реализованного туристского продукта в сфере выездного туризма, от величины которого зависит размер финансового обеспечения его ответственности ^[8]. Второй — непредставление, представление недостоверных сведений о туроператоре в Федеральное агентство по туризму для внесения соответствующих изменений в единый федеральный реестр туроператоров. Например, туроператор привлечен к административной ответственности за не направление сведений в Федеральное агентство по туризму о созданных обособленных подразделениях в нарушение ст. 42 Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об основах туристской деятельности) ^[9].

В ч. 3 ст. 14.51 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление туроператором, не являющимся членом объединения туроператоров в сфере выездного туризма, деятельности в сфере выездного туризма. Туроператор привлечен судом к административной ответственности, так как заключил с заказчиком туристского продукта договор по оказанию услуг в сфере выездного туризма, не являясь членом ассоциации «Объединение туроператоров в сфере выездного туризма «Турпомощь» ^[10]. Рассматривая другое дело об административном правонарушении, предусмотренное ч. 3 ст. 14.51 КоАП РФ, суд прекратил производство по делу в связи с отсутствием события правонарушения, так как не было представлено убедительных доказательств, что туроператор, работающий только в сферах внутреннего и въездного туризма, осуществляет деятельность и в сфере выездного туризма ^[11].

В 2018 году ст. 14.51 КоАП РФ была дополнена ч. 4, которая предусматривает ответственность за нарушение аккредитованной организацией, осуществляющей классификацию гостиниц, горнолыжных трасс или пляжей, установленных требований к данным организациям, а также порядка классификации гостиниц, горнолыжных трасс, пляжей ^[12]. Судебная практика по данному составу административных правонарушений отсутствует.

Анализ судебной практики по ст. 14.51 КоАП РФ показал, что она достаточно немногочисленная. При этом практически все обнаруженные судебные акты относятся к периоду 2017–2018 годов, когда дела об административных правонарушениях за нарушение законодательства о туристской деятельности возбуждались должностными лицами территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Министерства культуры РФ. После того как в конце 2018 года соответствующие полномочия были переданы Министерству экономического развития РФ ^[13], а в середине 2020 года — Федеральному агентству по туризму ^[4], материалы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.51 КоАП РФ, от данных органов исполнительной власти в суд не поступали (несколько рассмотренных судами дел были возбуждены прокурором).

По нашему мнению, такая ситуация связана не с отсутствием соответствующих административных правонарушений, а скорее с их латентным характером, вызванным сложностью выявления. В частности, оперативное обнаружение и пресечение данных правонарушений затрудняет отсутствие у Федерального агентства по туризму территориальных органов. Полагаем, что полномочия по составлению протоколов по чч. 1, 3 и 4 ст. 14.51 КоАП РФ должны быть переданы Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Во-первых, у данной федеральной службы есть положительный опыт возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных указанной статьей. Во-вторых, у Роспотребнадзора есть сеть территориальных органов, что исключает необходимость дополнительных бюджетных трат на создание соответствующих территориальных структур Ростуризма. В-третьих, несмотря на то, что полномочиями по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров обладает Федеральное агентство по туризму, ведомству крайне затруднительно установить случаи осуществления туроператорской деятельности лицом, не включенным в данный реестр; случаи осуществления деятельности в сфере выездного туризма туроператором, не являющимся членом объединения туроператоров в сфере выездного туризма; а также случаи нарушения законодательства при проведении классификации объектов туристской индустрии. Полагаем, что выявление составов данных административные правонарушений будет более эффективным при осуществлении Роспотребнадзором контрольных (надзорных) мероприятий в области защиты прав потребителей туристского продукта.

При этом за Ростуризмом целесообразно сохранить полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 14.51 КоАП РФ, так как именно в Федеральное агентство по туризму туроператоры представляют расчет размера финансового обеспечения ответственности и иные сведения, подлежащие включению в единый федеральный реестр туроператоров.

Полностью разделяя точку зрения П. Н. Кобец о том, что важнейшая задача по дальнейшему совершенствованию отечественного законодательства в сфере туристской деятельности заключается в качественном нормативном обеспечении безопасности туристов ^{[14, с. 25]}, считаем, что в ст. 14.51 КоАП РФ также должна быть закреплена ответственность туроператоров и турагентов за ненадлежащее информирование туристов о возможных опасностях предстоящей поездки. Рассматривая наиболее значимые для сферы туризма источники опасности, Н. В. Сирик и А. С. Кусков отметили: источники опасности природного характера; источники опасности техногенного характера; источники опасности, связанные с жизнью общества, взаимодействием людей и их поведением; источники опасности в чрезвычайных ситуациях; пожароопасность; биологическую опасность; криминогенную опасность; военно-политическую опасность ^{[15, с. 27–30]}.

Существующая редакция ст. 14 Закона об основах туристской деятельности устанавливает обязанность туроператора и турагента при заключении договора о реализации туристского продукта представить туристу и (или) иному заказчику достоверную информацию об опасностях, с которыми турист (экскурсант) может встретиться при совершении путешествия ^[16]. Данная норма носит в большей степени декларативный характер, так как не подкрепляется реальными мерами административной ответственности в отношении тех лиц, которые не представляют такую информацию, представляют неполные или искаженные сведения. Вместе с тем эффективность организационно-правовых мер по своевременному и достоверному информированию туристов о потенциальных и существующих опасностях, о средствах защиты от них является одним из основных факторов, определяющих безопасное развитие туризма в России и за рубежом ^{[17, с. 117]}.

Небесспорной является формулировка Закона об основах туристской деятельности, закрепляющая обязанность туроператора, турагента представлять информацию о возможных опасностях путешествия только при заключении договора. Считаем, что турист должен получать актуальные сведения вплоть до окончания поездки способом, который он сам определит как предпочтительный (телефонный звонок, СМС-сообщение, сообщение на электронную почту и т. п.) Особенно это актуально для «раннего бронирования», когда туристский продукт приобретается за несколько месяцев до даты планируемого путешествия, так как далеко не все туристы проверяют актуальную информацию об угрозах безопасности в выбранной дестинации непосредственно накануне поездки.

При этом в обязательном порядке до сведения туристов и (или) иных заказчиков должны доводиться официальные рекомендации Федерального агентства по туризму не посещать те или иные страны (места) временного пребывания в связи с потенциальными угрозами безопасности туристов. Указанные рекомендации размещаются в свободном доступе на официальном сайте ведомства в сети Интернет, а также представляются по запросам туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) при личном обращении, обращении по телефону, обращении через Единый портал государственных и муниципальных услуг ^[18]. Появление данного режима в законодательстве о туристской деятельности связано с произошедшей в декабре 2004 года катастрофой в Юго-Восточной Азии ^[19].

Таким образом, в целях совершенствования законодательства об административных правонарушениях за нарушения законодательства Российской Федерации о туристской деятельности предлагается следующее.

1. Передать Роспотребнадзору полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных чч. 1, 3 и 4 ст. 14.51 КоАП РФ, сохранив за Ростуризмом компетенцию по составлению протоколов только по ч. 2 ст. 14.51 КоАП РФ.

2. Дополнить ст. 14.51 КоАП РФ составами административных правонарушений: 1) непредставление, а равно представление неполной, недостоверной информации при заключении договора о реализации туристского продукта туроператором, турагентом туристам (экскурсантам) об опасностях, с которыми турист (экскурсант) может встретиться при совершении путешествия; 2) непредставление, а равно представление неполной, недостоверной информации туроператором, турагентом туристам (экскурсантам) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания. Полномочия по составлению протоколов о данных административных правонарушениях могут быть возложены на должностных лиц Роспотребнадзора.