Topical problems of tax control in the Russian Federation

Lapin Andrey Viktorovich PhD in Law Senior Researcher, Market Economy Institute of Russian Academy of Sciences 117418, Russia, g. Moscow, pr-d Nakhimovskii, 47 LapinAndrey@inbox.ru Other publications by this author

В учебной литературе налоговый контроль характеризуется как «самостоятельная функция (форма) управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта органом государственного управления с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений от действующих правовых норм и неблагоприятных ситуаций, по которым целесообразно своевременно принять правовое решение или проинформировать компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения дел» ^[1]. Законодательно определение налогового контроля дано в статье 82 Налогового кодекса РФ: «Налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном настоящим Кодексом» ^[2]. Налоговый контроль осуществляют органы ФНС России. Главной целью налогового контроля является воспрепятствование уходу от уплаты налогов, обеспечение своевременного поступления в бюджетную систему налоговых платежей в полном объеме.

Характеризуя в целом эффективность контрольно-надзорной деятельности ФНС России, следует отметить значительные изменения в последние годы в организации налогового контроля и совершенствование системы налогового администрирования. Из более чем 8,7 млн. подконтрольных объектов, состоящих на учете в ФНС России, лишь 2-3 процента в год охвачены проверками. Такие показатели не следует рассматривать как негативные, наоборот, их следует признать более эффективными ^[3]. Большая часть проверок налоговых органов проводится в форме документарных (камеральных) проверок, проводимых без взаимодействия с хозяйствующими субъектами. Выездные проверки планируются по результатам проведенного анализа риска причинения вреда в связи с нарушениями конкретными хозяйствующими субъектами налогового законодательства.

Так, по официальным статистическим данным, размещенным на сайте ФНС России, и данным аналитических докладов «Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации» и «Основные тенденции и итоги контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации в 2011-2014 гг. (количественная оценка)» численность сотрудников ФНС России значительно сократилась – в 2,55 раза или на 60,85 %. Если в 2011 году 56062 сотрудника ФНС России осуществляли контрольно-надзорные функции, то в 2014 всего лишь 21 946 человек^[4,5,6]. При этом, объем финансовых средств, выделенных ФНС России на выполнение контрольно-надзорных функций в 2011 году составил 13133,1 млн. руб (примерно 33 процента от суммы средств, выделенных иным федеральным органам исполнительной власти), а в 2014 году соответственно – 9649,7 млн. руб или 14 процентов. В 2014 году на одного сотрудника ФНС России приходилось 12,3 проверки^{[6, с. 32]}, а доля выявленных правонарушений возросла и составила 88,2 % от общего числа проверок^{[6, с.47]}. При этом возрастает результативность проверок. Так, в 2013 году ФНС России - 76,3 % случаях возбуждены дела об административных правонарушениях, по итогам которых в 93,3 % наложены административные наказания^{[5, с. 284-285]}.

Для наглядности анализа эффективности контрольно-надзорной деятельности ФНС России приведем статистику показателей в динамике с 2011 по 2014 гг.

Таблица 1

Динамика отдельных характеристик контрольно-надзорной деятельности ФНС России

По статистическим данным доля отклоненных от согласования с органами прокуратуры заявлений ФНС России о проведении внеплановых проверок за последние три года существенно возросла (примерно в 2 раза). По мнению экспертов Высшей школы экономики «это свидетельствует о серьезных недостатках в обосновании, определении предмета и порядка назначения внеплановых проверок по фактам грубых нарушений обязательных требований, пресечение которых требует особого внимания и оперативности со стороны контролирующих органов» ^{[6, с. 43]}. Следует также не исключать и коррупциогенные факторы со стороны как сотрудников ФНС России, так и прокуратуры. Органы ФНС России демонстрируют стабильно низкие показатели доли выявленных при проведении проверок нарушений, связанных с неисполнением предписаний, что свидетельствует о высокой эффективности контрольно-надзорной деятельности. В настоящее время постановлением Правительством Российской Федерации от 05.04.2010 № 215 (ред. от 28.10.2015) "Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)" в разделе "Анализ и оценка эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля" утверждены двадцать показателей эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля, рассчитанные на основании сведений об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, утвержденных Росстатом России ^[7]. Большинство этих показателей (14 из 20) представлены в таблице 1 настоящей статьи. ФНС России имеет также специфический показатель эффективности контрольно-надзорной деятельности – показатель конечного эффекта «доначисление налогов».

Основные формы осуществления налогового контроля определены в главе 14 Налогового кодекса Российской Федерации. В самостоятельном разделе V.2, который содержит две главы НК РФ (14.7 и 14.8), закреплена такая форма налогового контроля как налоговый мониторинг.

Формами проведения налогового контроля должностными лицами налоговых органов являются:

- учет налогоплательщиков;

- налоговые проверки (камеральная и выездная);

- контроль налоговых поступлений (оперативный налоговый контроль).

Приемы и способы, используемые при реализации той или иной формы налогового контроля в зависимости от конкретных обстоятельств, представляют собой методы налогового контроля.

К методам налогового контроля относят:

- проверку данных учета и отчетности;

- истребование документов;

- осмотр (обследование) территорий и помещений;

- выемку документов и предметов;

- инвентаризацию;

- проведение экспертизы;

- опрос свидетелей;

- получение объяснений налогоплательщиков^[1].

Характеризуя систему законодательства в области государственного и муниципального контроля (надзора) в целом, следует отметить базовый Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"^[8]. При этом отдельные виды контроля (надзора) регламентируются примерно 100 отраслевыми федеральными законами. Ярким примером отраслевого законодательства в области государственного контроля является Налоговый кодекс РФ, в котором содержатся нормы, регулирующие проведение налогового контроля.

Помимо законодательного уровня, имеется обширная база подзаконных нормативных правовых актов, изданных как в развитие федеральных законов (напр., постановления Правительства РФ, утверждающие положение об осуществлении отдельных видов контроля, либо закрепляющие особенности того или иного вида контроля). При этом ключевыми процессуальными (процедурными) документами, устанавливающими порядок проведения контроля, являются административные регламенты исполнения контрольно-надзорных функций, которые издаются в форме ведомственных приказов. К примеру, ведомственными нормативными актами регламентируется государственная функция по осуществлению контроля и надзора за полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей^[9], за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами^[10] и др.

Краткий анализ законодательства о контрольно-надзорной деятельности показал, что в Российской Федерации правовое регулирование различных видов государственного и муниципального контроля (надзора) в различной степени регламентировано, отсутствует единый концептуальный подход к регулированию всей системы государственного и муниципального контроля.

Минэкономразвития России подготовлен проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации», концептуальной идеей которого является создание правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации^[11]. В ст. 11 законопроекта обозначен предмет государственного контроля (надзора) – соблюдение гражданами и организациями обязательных требований к осуществлению предпринимательской и иной деятельности и результатам осуществления деятельности или совершения действий (обязательных требований). Глава 4 законопроекта закрепляет формы и мероприятия государственного и муниципального контроля (надзора). Так, в качестве форм в законопроекте представлены:

- проверка (выездная, документарная, плановая, внеплановая, повторная);

- рейдовый осмотр;

- наблюдение;

- мониторинг;

- контрольная закупка.

А в качестве мероприятий:

- осмотр;

- досмотр;

- опрос;

- получение объяснений (допрос);

- инвентаризация;

- экспертиза;

- отбор проб (образцов) продукции;

- истребование документов (информации);

- изъятие (выемка) документов и предметов;

- иные действия.

По сути, законопроект представляет собой нормативный правовой акт, выполняющий роль системообразующего (базового) акта в системе государственного и муниципального контроля (надзора). В нем предложена унификация видов, форм, методов контроля (надзора), определение прав, обязанностей и ответственности, введение обязательности раскрытия информации о результатах проверок, расширение гарантий прав подконтрольных субъектов и т.д.

Законопроект разграничивает контрольную, надзорную и разрешительную деятельность органов власти; основывается на единых принципах государственного и муниципального контроля вне зависимости от специфики отраслей и видов деятельности подконтрольных органов; устанавливает основные полномочия контрольно-надзорных органов и механизмы межведомственного взаимодействия; определяет общую последовательность контрольных процедур; создает единое методологическое и информационное обеспечение контрольно-надзорной деятельности; обеспечивает координацию проведения контрольно-надзорных мероприятий и соответствующую оценку их результатов. При этом контрольно-надзорная деятельность будет основана на риск-ориентированной модели.

В приложении к законопроекту перечислены все виды государственного и муниципального контроля (надзора), которые будут им регулироваться: на федеральном уровне 156 видов контроля (включая налоговый контроль), на региональном – 44, на муниципальном – 14.

На наш взгляд, предлагаемая законопроектом унификация контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти будет способствовать дальнейшему повышению эффективности и результативности отраслевого государственного контроля, включая налоговый контроль. При этом необходимо будет изъять из отраслевого законодательства нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность. В нашем случае – из Налогового кодекса РФ необходимо изъять нормы, регулирующие общественные отношения в области налогового контроля.