Territorial organization of a constituent entity of the Russian Federation due to the novelty of federal legislation

Chertkov Aleksandr Nikolaevich Doctor of Law Chief Scientific Associate, Center for Studying the Problems of Territorial Management and Self-Governance of the Moscow State Regional University 105005, Russia, Moskovskaya oblast', g. Moscow, ul. Radio, 10A atchertkov@yandex.ru Other publications by this author

С 2014 г. федеральный законодатель внес существенные изменения в порядок перераспределения полномочий между муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации. В мае 2019 г. федеральным законодательством вводится новый тип муниципального образования – муниципальный округ, а к городскому округу предъявляется ряд новых требований. Данные законодательные новеллы, как и динамика федерального регулирование местного самоуправления в целом, существенно повлияли на территориальную организацию местного самоуправления в России вплоть до формирования одноуровневой системы самоуправления в целом ряде субъектов Российской Федерации. Все это требует осмысления развития территориального устройства субъектов в новых условиях.

Очевидно, что современное территориальное устройство субъекта Российской Федерации включает территориальную организацию местного самоуправления, административно-территориальное устройство и специальное территориальное устройство [подробнее 11, С. С.280-314; 12 С. 11-14].

Как известно местное самоуправление организационно обособлено от государственной власти и является подсистемой публичной власти. Следовательно, совпадение территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства возможно, но не обязательно. Муниципальные образования могут делиться на административно-территориальные единицы, в свою очередь, на территории административно-территориальной единицы могут образоваться несколько муниципальных образований.

С 1990-х гг. в научный и практический оборот вошли термины «территориальный коллектив» ^{[13, С. 27]} и «местное сообщество» ^{[7, С. 167]}. Субъектом самоуправления выступают (ст. 12 Конституции России) эти сообщества как части народа России. В свою очередь местные сообщества образуют муниципальные образования как территории осуществления местного самоуправления.

Смешение названных терминов с понятием «муниципальное образование» в целом преодолено. Сегодня отождествление понятий «муниципальное образование» и «местное сообщество» недопустимо. Действительно, термин «муниципальное образование трансформируется в обобщающую видовую категорию» ^{[14, С.41]}.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) названы виды (типы) муниципальных образований: сельское поселение; городское поселение; муниципальный район; городской округ; городской округ с внутригородским делением; внутригородская территория города федерального значения, внутригородской район. И типов муниципальных образований становится все больше.

В начале 1990-х гг. были ожидания, что местное самоуправление эффективно в том случае, если оно строится на компактном пространстве среди 100 – 150 тыс. жителей ^{[8, С. 20]}. Практика показала, что это не всегда так. Законодатель выдели два уровня самоуправления и в 1995 г., и в 2003 г. В ХХI веке в российских реалиях стало очевидно, что «низовой» уровень самоуправления во многом не справляется с функциями публичной власти.

В теории территориальная доступность муниципальной власти приближает ее к населению, но порождает опасность ресурсного и кадрового дефицита и, как следствие, снижение качества управления. Укрупнение самоуправляющихся территорий улучшает ресурсный и кадровый потенциалы, но содержит риски минимизации возможности участия населения в самоуправлении.

Что же на практике? Фактор ресурсной обеспеченности действительно значим, и муниципальный район/городской округ имеют больше возможностей для эффективного решения вопросов местного значения, чем практически любое поселение. А вот участие населения в реализации местного самоуправления, к сожалению, оказалось крайне низким и на районном/ окружном уровне, и в поселениях/ внутригородских территориях. Даже в небольших поселениях органы местного самоуправления зачастую дистанцировались от граждан. Действительно, практика показывает, что интересы населения и органов местного самоуправления могут оказываться порой диаметрально противоположными ^{[10, С. 139-139]}.

Регионы искали баланс между доступностью населению и ресурсной обеспеченностью местного самоуправления исходя из критериев Федерального закона № 131-ФЗ. Первоначально территориальная доступность (для поселений – пешеходная, для районов – транспортная) стала главным критерием формирования муниципальных образований. Однако в дальнейшем превалировала уже ресурсная обеспеченность.

При этом отсутствует однозначный подход к территориальной доступности, как и к оценке оптимального размера территории муниципального образования. Конституционный Суд России в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15–П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» признал неконституционными инфраструктурные критерии доступности территории муниципалитета в связи с их неопределенностью.

В рамках тенденции превалирования ресурсной обеспеченности при формировании муниципальных образований возросло число городских округов. Городской округ имеет законодательно установленные отличительные признаки, которым не отвечают многие городские округа, например, включают межселенную территорию. Кроме того, в ряде случаев в одночасье деревни и поселки стали частью городских округов. Но разве стали они городской территорией? Ведь характер территории, ее инфраструктура, плотность и занятость населения не изменились. Введение муниципального округа как нового типа муниципального образования призвано решить эту проблему. Эффективность данной меры покажет только время.

С мая 2019 г. не только вводится новый тип муниципального образования – муниципальный округ, но также устанавливаются дополнительные критерии к формированию городских округов. Отныне они не должны включать сельскую местность.

Субъекты Российской Федерации обязаны привести свое законодательство и практику территориальной организации местного самоуправления в соответствие с данными новациями. Выполнение соответствующих требований целесообразно осуществлять поэтапно.

На первом этапе региональное законодательство необходимо дополнить новым типом муниципальных образований – муниципальным округом. На втором этапе, получив данные переписи населения в 2020 г., а также проведя мониторинг территории, возможно преобразование городских округов, не отвечающих современным критериям, в муниципальные округа.

Изменения территориальной организации местного самоуправления накладываются на непростую систему административно-территориального устройства.

Важно отметить несовпадение правовой природы, функционального назначения и основных признаков административно-территориальной единицы и муниципального образования. Не всякая административно-территориальная единица имеет статус муниципального образования. Не случайно количество населенных пунктов гораздо больше, чем поселений.

Административно-территориальные единицы исследовались в юридической науке довольно давно. В целом они являются структурными элементами административно-территориального устройства ^{[2, С. 13]}, частями территории государства, и служит пространственной сферой деятельности органов власти ^{[15, С. 261]}.

Правовая природа административно-территориальной единицы обусловлена ее административным характером. Образуемые на ее территории органы власти не реализуют ни представительную, ни законодательную функции. Они формируются, регулируются и контролируются вышестоящими органами власти государства или региона.

В России административно-территориальная единица сформирована для осуществления государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Пределы и правовое положение административно-территориальной единицы определены государством на федеральном или региональном уровнях.

Региональное регулирование административно-территориального устройства во многом несовершенно и не всегда системно. И это не столько их вина, сколько проблема отсутствия соответствующего федерального закона. Такой федеральный закон уже более 20 лет обсуждается в юридической литературе ^{[9, С. 86-87]} Он может установить понятия, принципы и цели административно-территориального устройства, классификацию и структуру административно-территориальных единиц, критерии сельских и городских территорий, основы компетенции органов публичной власти в данной сфере. Важно избежать крайностей, как отсутствия регулирования, так и его избыточности. Иначе будет невозможно учесть региональную специфику административно-территориального устройства ^{[11, С.280-314; 12, С. 11-14]}.

Поскольку в любом муниципалитете действует «не только муниципальная, но и государственная власть, одна и та же территория выступает и административно-территориальной единицей, и муниципальным образованием» ^{[3, С. 84]}. Альтернативный законопроект о местном самоуправлении в 2003 г. устанавливал совпадение территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Но эта норма не вошла в действующую редакцию, поскольку назначение данных территориальных единиц слишком различно.

По мнению В. И. Васильева прогрессивный характер Федерального закона № 131-ФЗ видится именно в закреплении единой базовой модели территориальной организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации ^{[4, С. 3-4]}. В. Г. Вишняков полагает, что районы могут управляться «только органами государственной власти, подмена их органами местного самоуправления ведет к разрушению вертикали власти внутри регионов» ^{[5, С. 58]}. Таким образом, двухуровневая система местного самоуправления обсуждалась с момента ее учреждения очень бурно, имея как сторонников, так и противников. Другое дело, что уровни территориального управления в крупных и урбанизированных субъектах Российской Федерации могут смещаться в сторону укрупнения.

Речь идет о перспективах рассмотрения вопроса о формировании укрупненных административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации, охватывающих несколько муниципальных районов/ городских округов. Существование районов, совпадающих с территориями муниципальных районо/округов, не всегда целесообразно, речь нередко идет о дублировании функций государственной и местной властей. А вот укрупненные территориальные единицы позволят реализовывать координирующие и контрольные функции региональной власти.

Территориальная организация местного самоуправления служит пространственной основой реализации права населения на самоуправление, административно-территориальное устройство – основой территориального управления. Отождествление территориальной организации местного самоуправления исключается. При этом это связанные системы, функционирующие в рамках территории субъекта Российской Федерации.

Именно предлагаемый выше рамочный федеральный закон об общих принципах организации административно-территориального устройства мог бы установить соотношение административно-территориального и муниципального компонентов на территориях регионов, а также терминов «район» и «муниципальный район», «город» и «городской округ», «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», «поселок городского типа» и «городское поселение».

В настоящее время субъектам Российской Федерации необходим всесторонний мониторинг соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления. По итогам такого мониторинга во многих случаях потребуется приведение регионального законодательства об административно-территориальном устройстве области в соответствие со сложившейся системой местного самоуправления и административно-территориального устройства конкретного субъекта Российской Федерации.

Система территориальной организации местного самоуправления и система административно-территориального устройства большинства регионов в конце ХХ века практически совпали. Вместе с тем развитие местного самоуправления привело к все возрастающему несовпадению данных систем.

К 2019 г. многие поселения перестали быть муниципальными образованиями, разумеется, оставаясь населенными пунктами. В свою очередь многие районы, а как минимум в четырех субъектах Российской Федерации – все районы, перестали быть муниципальными районами.

В связи с изложенным необходимо привести законодательство об административно-территориальном устройстве в соответствие с проведенными преобразованиями. Требуется исключить нормы о совпадении административного района с муниципальным районом, а в четырех субъектах Российской Федерации – и о сельском поселении, объединяющем сельские населенные пункты. Кроме того, необходимо решить вопрос об административном подчинении сельских населенных пунктов, более не объединенных в муниципальное образование сельское поселение (окружное подчинение).

Споры о территориальном устройстве субъекта Российской Федерации разрешаются в судах. Весьма непросто разрешаются дела о наделении городского поселения статусом городского округа, что стало предметом пристального внимания исследователей ^{[1, С. 18-24]}. Коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации признала законной практику преобразования муниципальных районов в городские округа при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения, и осуществления отдельных государственных полномочий (в частности, в Определении от 20 июля 2005 г.).

Значительный рост числа «поселенческих» муниципальных образований в 2000-х годах привел к необходимости массовой передачи полномочий поселений муниципальным районам по соглашениям (порядка 80% поселений). Это вполне законная практика, но передача практически всего комплекса полномочий поселений обессмысливает само существование таких муниципальных образований. Это подтолкнуло регионы преобразовывать муниципальные районы в городские округа.

В тех регионах, где функционирует лишь окружной уровень местного самоуправления целесообразно формирование укрупненных административно-территориальных единиц. Особенно это актуально для Московской области, которая не имеет областного центра, поскольку Москва является иным субъектом Российской Федерации. Данную особенность можно использовать как преимущество в территориальном управлении путем создания укрупненных территориальных единиц. При этом некоторые территориальные органы Московской области, при необходимости, могут быть созданы в границах городских округов, что не мешает общему укрупнению.

На первом этапе возможно подготовить предложения о схеме укрупненных административно-территориальных единиц региона. Наименованием укрупненных единиц в российской практике, как правило, является слово «округ» (например, федеральный округ). Но в Московской области фактически остались одни округа (городские), планируется создание новых округов (муниципальных). Население все еще называет городские округа районами. Поэтому слово «район» будет оптимальным, оно традиционно и обретет новое значение. При укрупнении районов исчезнет путаница в терминологии, что способствовать лучшей ориентации граждан в системе территориального устройства области.

Названия укрупненных районов можно сформулировать по географическому принципу (северный, северо-западный и т.д.), либо путем сложения названий городских округов, либо на основе конкурса названий среди населения.

На втором этапе возможно принятие законодательства об укрупненных районах.

На третьем этапе учреждение областных органов в районах, несущих преимущественно контрольно-организационные функции.

В тех субъектах Российской Федерации, где местное самоуправление сосредоточено на уровне округов (городских, в дальнейшем – и муниципальных) требуются преобразования внутреннего устройства округов. Речь идет о необходимости организации управления значительными территориями с очень разной плотностью населения.

В связи с изложенным возможно рассмотреть вопрос о введении понятия «административно-территориальная единица муниципального образования», которые могут создаваться городскими округами по согласованию с областью.Такая практика есть в некоторых субъектах Российской Федерации (например, Белгородская область). Это позволит более эффективно организовать территориальное управление.

В самом обще виде административно-территориальные единицы муниципального образования – такие части его территории, в пределах которых функционируют территориальные органы данного муниципального образования.

Кроме того, продуктивным видится законодательное определение термина «территория административного подчинения» для обозначения сельских территорий, утративших либо не имеющих статуса муниципального образования и входящих в городской округ. Такие территории «состоят в административном подчинении городскому населенному пункту» ^[6].

При этом преобразования территориальной организации местного самоуправления влекут приведение регионального законодательства о компетенции в соответствие со сложившейся системой местного самоуправления. Система местного самоуправления в четырех регионах к 2019 г. состоит из городских округов. Из их законодательства следует исключить нормы о поселениях и муниципальных районах как муниципальных образованиях.

Специальные территориальные единицы также входят в систему территориального устройства субъекта Российской Федерации. Если территория муниципального образования не оптимальна с управленческих позиций, это не означает необходимости ее преобразования. С подобными проблемами сталкиваются и зарубежные страны. Для решения создаются системы специального территориального устройства для организации управленческих функций (образовательной, ЖКХ, строительства, транспортной, рекреационной). Специальные территориальные единицы могут охватывать несколько административно-территориальных единиц. В РСФСР городах также создавались внутригородские территории для управления отраслями местного хозяйства и областями социальной сферы.

В некоторых субъектах Российской Федерации (Свердловская область, Алтайский край) сформированы управленческие округа, охватывающие по несколько районов. Округа не являются административно-территориальными единицами, не имеют системы органов.

Таким образом, субъекты Российской Федерации имеют выбор формирования надрайонных территориальных единиц. Таковые могут быть как административно-территориальными единицами, так и специальными территориальными единицами. Каждый субъект вправе решать этот вопрос самостоятельно исходя из своих потребностей территориального управления.

В целом развитие федерального законодательства о территориальном устройстве субъектов Российской Федерации видится в принятии специального рамочного закона. Важно также развитие регионального законодательства в части формирования муниципальных округов, приведения правовой базы разграничения компетенции регионов и муниципалитетов в соответствие с территориальным устройством конкретного региона, а также формирования административно-территориальных либо специальных территориальных единиц надрайонного/надокружного уровня и внутрирайонного/внутриокружного уровня. Основой всех преобразований видится наилучшее решение вопросов местного значения во благо местных жителей.