Challenges of the Legal Economic Expertise of the Russian Federation Industrial Policy Acts

Dement'ev Aleksandr Nikolaevich Doctor of Law 2-rank State Service Expert Adviser of the Russian Federation 143900, Russia, Moskovskaya oblast', g. Balashikha, ul. Bykovskogo, 18 dahalex@mail.ru

Экономическая и правовая экспертиза нормативных правовых актов различного уровня и их проектов в настоящее время все больше становится одним из значимых факторов, влияющих на качество законодательного регулирования общественных отношений. Конечно же, решающее значение имеет, несомненно, политический фактор. Именно политическое решение предопределяет и содержание, и юридическое, и социальное, и экономическое качество нормативного правового акта. Тем не менее, результаты экспертизы являются одновременно и превентивным фактором, который в разной степени учитывается законодательным или нормотворческим органом, и долгосрочным прогнозом возможных негативных и позитивных последствий принятия и действия нормативного правового акта. Несмотря на широкое распространение экспертной работы в деятельности законодательной (представительной) и исполнительной власти, экспертиза как правовой институт не получила своего теоретического обоснования в системе организации публичной власти, за исключением судебной экспертизы (судебной экспертологии).

Сложность исследования теоретико-методологических подходов к систематизации и классификации экспертной деятельности в системе организации законодательной (представительной) и исполнительной власти, которую можно именовать, как общую экспертологию, в отличие от судебной экспертологии, состоит в многообразии не только предметных областей экспертной деятельности, но и в многообразии методологических подходов, методов и приемов проведения экспертизы. В практике деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти и структур, обеспечивающих их деятельность, а также различных научно-экспертных организаций используются различные многочисленные классы, виды и подвиды экспертиз. Перечислим наиболее известные: правовая, юридическая, юридико-лингвистическая, технико-юридическая, антикоррупционная, экологическая, экономическая, финансово-экономическая, экспертиза регулирующего и фактического воздействия нормативных правовых актов на регулируемые общественные отношения, экспертиза нормативных правовых актов, экспертиза решений (действий) исполнительной власти в рамках общественной экспертизы, экспертиза государственная, негосударственная, государственно-общественная, общественная, метрологическая, санитарно-эпидемиологическая экспертиза, экспертиза обязательная, инициативная, добровольная, экспертиза комплексная, научная и т. д. и т. п. Изложение хотя бы общих подходов к систематизации и классификации экспертиз, относящихся к общей экспертологии, выходит за рамки результатов исследования, представленных в настоящей статье.

Представляется, что учитывая многообразие направлений промышленной политики, результаты исследования отдельных аспектов экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов, изложенные в настоящей статье, могут быть использованы в качестве прототипа для исследований в других сферах правового регулирования общественных отношений и последующей разработки целостной концепции института экономико-правовой экспертизы в системе стратегического планирования и государственного управления в Российской Федерации. Подготовка настоящей статьи осуществлена в рамках исследовательского проекта № 17-03-00181-ОГН, финансируемого Российским фондом фундаментальных исследований. Автор исследования выбрал метод «от частного к общему», индуктивный метод, поскольку к настоящему времени результаты исследований «от общего к частному» вряд ли можно считать достаточными для формирования практических методик проведения комплексных экономико-правовых экспертиз нормативных правовых актов.

В сложившейся системе государственного и муниципального управления необходимо выделить несколько характерных сфер экспертизы нормативных правовых актов.

Первая сфера. Реализация положений промышленной политики через непосредственное влияние государства на субъектов её реализации посредством использования бюджетных инструментов, госзаказа и госконтрактов, налоговых, таможенных и иных механизмов. В этой части реализация промышленной политики зависит практически всецело от экономической и промышленной политики государства.

Вторая сфера. При анализе направлений промышленной политики, проведении экономико-правовой экспертизы в этой сфере необходимо выделять военно-промышленный комплексв качестве отдельной сферы, поскольку в этой сфере должны использоваться критерии и процедуры проведения экспертизы, отличающиеся от гражданских отраслей промышленности.

Третья сфера. Межгосударственное взаимодействие при реализации промышленной политики в каждом из государств Евразийского экономического союза.

Четвертая сфера. Сфера косвенного воздействия государства на субъектов промышленной политики главным образом через оказание информационного, методического, организационно-административного, иного содействия, через устранение административных барьеров в деятельности субъектов реализации промышленной политики. В этой сфере важное значение должны иметь механизмы саморегулирования и взаимодействия в рамках промышленных ассоциаций.

Прежде чем представить результаты теоретических исследований проблемных аспектов экспертной деятельности в сфере реализации промышленной политики, обратимся к ключевым понятиям, которые во многом предопределяют выводы. Таких основных понятий – два. Это понятия «экспертизы» и «промышленной политики».

Приведем результаты анализа определений «экспертизы». Немногочисленные исследования в этой сфере позволяют выделить несколько подходов к содержанию экспертной деятельности в сравнении с другими на первый взгляд сходными видами деятельности: аудит, мониторинг, контроль ^{[5, с. 32]}. Легального определения экспертизы, применительно к общей экспертологии, в нормативных правовых актах не содержится. Условно легальным, например, определением государственной экспертизы можно считать определение, содержащееся в «Модельном законе о государственной экспертизе» (Принят в г. Санкт-Петербурге 7 декабря 2002 года на 20-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. Постановление № 20-7. Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.).

Такие характеристики правовой экспертизы, как правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники содержатся в методических материалах Министерства юстиции Российской Федерации (Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 31 мая 2012 года № 87 (с изменениями и дополнениями) «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.).

Две главных характеристики правовой экспертизы, которые не принимаются во внимание ни в правоприменительной практике, ни в последующем правотворчестве и методических материалах, содержатся в документах Правительства Российской Федерации, регулирующих порядок и содержание оценки регулирующего и фактического воздействия правовых актов на регулируемые общественные отношения (Постановление Правительства Российской Федерации от 30 января 2015 года № 83 (с изменениями и дополнениями) и Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1318 (с изменениями и дополнениями). Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.).

Целью оценки регулирующего воздействия проектов актов и проектов решений (правовой экспертизы) являются:

а) анализ проблемы, анализ возможных способов решения, необходимости ее разрешения нормативными способами регулирования;

б) определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения.

Практика введения института оценки регулирующего воздействия в деятельности исполнительной власти свидетельствует о том, что приведенные выше характеристики касаются только оценки административно-управленческих решений и оценок возможных бюджетных расходов, детализация которых приведена во второй части определения целей института регулирующего воздействия.

Типичным примером одного из вариантов определения экспертизы нормативных правовых актов может служить определение, предложенное А.Н. Мироновым применительно к экспертизе проектов нормативных правовых актов в системе федеральных органов исполнительной власти: «Экспертиза проекта нормативного правового акта - это проводимое специалистом (экспертом), обладающим специальными познаниями, в закрепленном процессуальном порядке исследование, имеющее целью установление необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия уполномоченными субъектами качественного и эффективного нормативного правового акта».

Известные теоретические и условно легальные определения экспертизы можно разделить на две группы. К первой группе относятся определения, включающие в себя «широкое» толкование экспертной деятельности: изучение, исследование, мониторинг, анализ, подготовка выводов, оценка предмета экспертизы, подготовка рекомендаций. Ко второй группе относятся определения, включающие в себя «узкое» толкование экспертной деятельности, в разном сочетании включающее в себя отдельные характеристики, содержащиеся в «широком» толковании. Для исследования проблемных аспектов экономико-правовой экспертизы выделим такие характеристики любой экспертной деятельности, как изучение, исследование, анализ и оценка.

Если определение «экспертизы» позволяет сформировать общее направление экспертной деятельности и наметить ее возможные общие результаты, уяснение понятия «промышленная политика» позволяет выявить основные критерии и особенности оценки нормативного правового акта применительно к конкретной сфере исследований – сфере реализации промышленной политики. Если в первом случае можно опереться на теоретические изыскания в сфере юриспруденции, то во втором случае приоритет должен быть отдан экономическим наукам.

Анализ диссертационных исследований ^{[2, 3, 4, 9, 11]}, использующих категорию «промышленная политика» в качестве основного термина при формулировании предмета научного исследования, несмотря на довольно большой перечень исследований (более 190) за период с 1990 по 2017 год, не позволяет сделать вывод об общепринятом научном понимании и трактовке термина «промышленная политика», несмотря на то, что такой термин введен на законодательном уровне. Под промышленной политикой в пункте 1 статьи 3 Федерального закона от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ (с изменениями и дополнениями). (Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.) понимается комплекс правовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на развитие промышленного потенциала Российской Федерации, обеспечение производства конкурентоспособной промышленной продукции. В данном определении указываются основные цели развития промышленности в Российской Федерации, которые наряду с другими целями содержатся в перечне целей и задач промышленной политики (части 1 и 2 статьи 4).

В большинстве научных публикаций обосновывается вывод о том, что существо промышленной политики заключается в том, чтобы на государственном уровне в концептуальных документах и на законодательном уровне были закреплены приоритетные направления развития и модернизации промышленности. Без обоснования в концептуальных документах и установления в законодательстве приоритетных направлений не может быть собственно и промышленной политики. Так, например, по мнению О.В. Литвиновой ^{[4, с. 24]}, «промышленная политика предполагает наличие четких государственных приоритетов. Активная промышленная политика означает улучшение положения одних секторов экономики за счет относительного ухудшения условий функционирования других ее секторов». Такого же мнения придерживается С.А. Толкачев ^{[7, с. 205]}, давая одно из определений промышленной политики, как «совокупности государственных регулирующих мероприятий, направленных на создание привилегированных условий для развития отдельных секторов и отраслей как промышленности, так и других сфер экономики. Промышленная политика проводится не для того, чтобы обеспечить некие равноценные условия развития всей промышленности, а именно для создания преференциальных условий для определенных сфер, неминуемо за счет других отраслей.

Анализ федерального законодательства и нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики показывает, что для существующих отраслей промышленного производства на федеральном уровне приняты стратегии, концепции и программы (подпрограммы) развития более двух третей из них. Несмотря на то, что в законодательном определении промышленной политики отсутствует указание на необходимость выбора приоритетных направлений развития промышленного производства, один из принципов промышленной политики, содержащийся в части 3 статьи 4 Федерального закона, предписывает концентрацию ресурсов на развитии приоритетных отраслей промышленности (пункт 7). Таким образом, косвенно формально признается необходимость определения приоритетных отраслей промышленности.

При этом в принятых концептуальных документах и действующих программах (подпрограммах) не выделяются приоритетные направления, а каждое направление в рамках принятых документов декларируется, как приоритетное. Однако, если практически выделять приоритеты, исходя из одного из основных параметров, указывающих на наличие таких приоритетов - выделения и «освоения» федеральных бюджетных средств, то вывод можно сделать однозначный. Реальные приоритеты в направлениях промышленной политики существуют. Такими реальными приоритетами до 2016 года, если оценивать приоритеты по уровню финансовой поддержки отраслей промышленности, являлись автомобильная промышленность (производство легковых автомобилей) и оборонная промышленность. Многозначность толкования понятия «промышленная политика», фактическая нормативная неопределенность и противоречивость приоритетов промышленной политики приводит к противоречивости, пробельности и необоснованности положений правовых актов в сфере реализации промышленной политики, устойчивым системным дефектам правового регулирования. Поскольку именно правовой материал является предметом экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов в сфере формирования и реализации промышленной политики, указанные недостатки в первую очередь необходимо учитывать при формировании теоретико-методологических положений об экспертной деятельности в этой сфере экономики.

Основываясь на полученных выводах, представим обоснование концептуальных подходов к экспертной деятельности в анализируемой сфере общественных отношений, подходов и принципов к проведению экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики. Прежде всего, об основополагающих идеях, принципах экспертизы.

В законодательной деятельности и деятельности исполнительной власти декларируются и с разной степенью точности и скрупулезности применяются на практике многочисленные интерпретации общих принципов экспертной деятельности. Принципы экспертной деятельности делятся на два вида: процессуальные и материальные. Перечень и содержание процессуальных принципов экспертизы одинаковы практически для любого вида экспертизы, в том числе и для судебной экспертизы. Перечень и содержание материальных принципов экспертизы предопределяется во многом предметом экспертизы и сферой экспертной деятельности.

Применительно к экспертной деятельности в сфере реализации промышленной политики процессуальные принципы целесообразно разделить на две группы: основные и дополнительные. Если основные процессуальные принципы экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики являются одновременно базовыми принципами и для любых видов экспертной деятельности, то дополнительные принципы характерны только для определенных сфер экспертной деятельности.

Выделим несколько основных процессуальных принципов экономико-правовой экспертизы: объективность, независимость, профессионализм и компетентность, законность, ответственность, соблюдение профессиональной этики и предотвращение конфликта интересов.

К дополнительным процессуальным принципам в сфере экономико-правовой экспертизы реализации промышленной политики и для иных сфер экспертной деятельности относится принцип сочетания гласности (публичности) и конфиденциальности деятельности эксперта, результатов и выводов экспертизы. Заметим, что, например, в системе грантовой поддержки отраслей промышленности на этапе экспертизы конкретных научно-технических и научных проектов «принцип сочетания» не применяется. На этом этапе действует принцип конфиденциальности деятельности эксперта в большинстве грантовых отечественных и зарубежных структур.

Как и в любой сфере деятельности, использование «принципа сочетания» сопряжено с необходимостью формализации «чувства меры» при использовании двух принципов, противоречащих друг другу: гласности (публичности) и конфиденциальности. Оставляя за рамками обсуждения данной статьи теоретические подходы и практические проблемы формализации этого принципа в нормативных правовых актах, обратим внимание лишь на многочисленные факты отсутствия информации о результатах общественного обсуждения (которое обоснованно можно рассматривать, как один из видов экспертизы) как проектов, так и результатов реализации правовых актов в сфере реализации промышленной политики, принятых на правительственном уровне. В соответствии с требованиями Порядка (далее – Порядок) разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588 года (с изменениями и дополнениями) (Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.) государственная программа (речь в данном случае идет о Государственной программе развития промышленности в Российской Федерации) подлежит общественному обсуждению и предварительному обсуждению на заседаниях общественных советов ответственных исполнителей (главным образом министерств).

По-видимому, такое обсуждение состоялось, и соответствующее формальное заключение указанных, если не «квазиобщественных», то вряд ли независимых, структур, были подготовлены. Однако таких документов на сайте государственных программ (www.programs.gov.ru) автору настоящей публикации обнаружить не удалось. Результаты некоторых общественных обсуждений проектов программ в сфере реализации промышленной политики в виде резолюций удалось обнаружить на сайте Министерства промышленности и торговли Российской Федерации. Информативность таких текстов минимальна, составлены они формально, как документы общего организационного и формально одобрительного свойства. Требования регламентирующих документов о раскрытии информации федеральными органами исполнительной власти формально были выполнены.

Использовать такие материалы в экспертной деятельности не представляется возможным. Кроме того, в соответствии с Порядком совместно с проектом программы должна быть представлена в открытом доступе информация, необходимая для проведения независимой экспертизы: сведения о согласовании проекта соисполнителями, Министерством экономического развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации (в том числе протоколы согласительных совещаний и таблицы разногласий), заключение (протокол) общественного совета при ответственном исполнителе, сводка предложений по итогам общественного обсуждения проекта государственной программы, заключение Федеральной службы государственной статистики и сведения (при наличии) о заключениях федеральных органов исполнительной власти и организаций, поступивших в инициативном порядке, с указанием позиции ответственного исполнителя.

Указанным выше Порядком предусмотрена подготовка дополнительных и обосновывающих документов. Они должны быть представлены при рассмотрении программы на заседании Правительства Российской Федерации. В этот перечень входят, например, такие содержательные документы, необходимые для проведения экономико-правовой экспертизы, как характеристика текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических рисков; прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы; методика оценки эффективности государственной программы и др.

С 2014 года в аналитической информационной системе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.programs.gov.ru) должна размещаться государственная программа, а также в обязательном порядке должны размещаться все дополнительные и обосновывающие материалы к ней. Таких материалов к Государственной программе развития промышленности обнаружить не удалось. В целом современное состояние информационных сайтов в системе исполнительной власти можно характеризовать, как рекламно-презентационное, предназначенное для популяризации информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Некоторыми специалистами предлагается ввести институт обязательной государственной экспертизы проектов нормативных правовых актов в системе федеральных органов исполнительной власти и отказаться от термина «независимая экспертиза» ^{[5, с. 36-37]}. Дискуссионность и необоснованность предложений и о введении принципа обязательности экспертизы, и об отказе от термина «независимая экспертиза» не вызывает сомнений. Но в любом случае необходимо, в сложившихся условиях нарушения принципа публичности в системе органов исполнительной власти, на нормативном уровне ввести дополнительный материальный принцип достаточности и достоверности исходной информации и документов, подлежащих экспертизе. Такое предложение не исключает, а в еще большей степени делает актуальным фактическое обеспечение принципа гласности (публичности) в деятельности органов исполнительной власти, в том числе и для создания условий для эффективной экспертной деятельности, и для обеспечения процессуального принципа гласности (публичности) самой экспертной деятельности.

Обратимся к обсуждению результатов анализа материальных принципов экспертной деятельности в сфере реализации промышленной политики. Вначале отметим, что в строго теоретической постановке проблемы необходимо отграничивать собственно материальные принципы экономико-правовой экспертизы и принципы промышленной политики. Однако на практике в материальных, содержательных, а не процедурных аспектах экономико-правовой экспертизы такое разграничение не всегда удается провести. Да и с практической точки зрения не всегда такая строгость необходима. Однако целесообразно из системы материальных принципов экспертной деятельности выделить общие и специальные принципы, характерные для экспертизы нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики. К общим принципам большинство исследователей относит принципы системности, научной обоснованности и доказанности информации и фактов, четкости, достаточности (оптимальности) информации, обоснования используемых подходов и методологии экспертизы.

При этом специальные принципы, очевидно, будут являться принципами, формируемыми на основе содержания целей, задач и принципов промышленной политики.

Используя методологию правовых исследований, опираясь на результаты анализа научных публикаций и нормативного материала, можно сделать вывод о том, что особенностью экономических аспектов экономико-правовой экспертизы в сфере реализации промышленной политики является необходимость получения экономической оценки содержания, полноты и эффективности реализации не только нормативных правовых актов, но и локальных правовых актов и индивидуальных актов, регулирующих отношения между хозяйствующими субъектами и структурами исполнительной власти. При этом, критерии оценки деятельности в этом направлении как структур исполнительной власти, так и хозяйствующих субъектов должны априори существенно различаться в зависимости от уровня нормативного правового и локального регулирования. Этот вывод соотносится с результатами теоретических исследований в экономической науке. Анализируя один из ключевых критериев эффективности реализация промышленной политики - конкурентоспособность, Швандар К.В. отмечает, что это понятие применимо к различным субъектам экономической деятельности, например, к фирмам или отраслям, странам, а также к производимым отдельным товарам. Однако, подходы к анализу проблемы конкурентоспособности на разных уровнях – на макроуровне (уровне всей экономики), на уровне промышленности, на отраслевом уровне или уровне кластеров, на уровне фирмы и отдельного товара, должны значительно отличаться. На каждом уровне должны использоваться для анализа свои показатели.

Учитывая эти важные особенности, вначале целесообразно выделить уровни иерархии правовых актов, которые предопределяют особенности проведения правовой и экономической экспертизы на этих уровнях. Исходя из сложившейся системы правовых актов, можно сформировать следующие иерархические уровни экономико-правовой экспертизы.

Первый уровень: ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, стратегии, концепции, основные направления (доктринальные документы).Такие директивные документы на практике уже многие годы составляют основу целеполагания в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления ^[10]. После вступления в силу Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «О стратегическом планировании в Российской Федерации». (Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.), к таким документам (статья 11), применительно к сфере промышленной политики относятся, по крайней мере, стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, стратегии социально-экономического развития макрорегионов, основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и др. Указанные документы могут утверждаться как Президентом Российской Федерации, так и Правительством Российской Федерации в соответствии с полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

В пределах конституционно установленного статуса международных договоров Российской Федерации особо необходимо выделить многочисленные документы Евразийского экономического союза, принятые и принимаемые в рамках заключенного договора о Евразийском экономическом союзе.

Второй уровень: уровень федеральных законов и иных нормативных правовых актов федерального уровня. К числу основных федеральных законов в сфере формирования и реализации промышленной политики относятся не менее 10 законов. К числу документов стратегического планирования этого уровня относятся также государственные программы Российской Федерации, в том числе государственная программа вооружения, отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации и др. Следует отметить, что, несмотря на конституционно установленную иерархию, стратегии и концепции в сфере реализации промышленной политики, утвержденные постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, зачастую содержат положения, которые не предусмотрены в федеральных законах. Такой же вывод приходится делать и по отношению к документам, утверждаемым министерствами Российской Федерации.

Третий уровень: законы субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в пределах полномочий субъектов Российской Федерации.

Характеризуя этот уровень нормативного правового регулирования, следует отметить, что в большинстве субъектов Российской Федерации приняты небольшие по объему законы и иные нормативные правовые акты в сфере реализации промышленной политики (Республика Карелия, Республика Коми, Камчатский край, Ставропольский край, Амурская область, Кемеровская область, Липецкая область, Рязанская область). Как правило, в них содержатся положения о распределении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, общие положения о мерах государственной поддержки и отсылочные нормы по вопросам регулирования тех полномочий, которые закреплены за органами региональной власти Федеральным законом. К таким полномочиям (часть 1 статьи 7 Федерального закона) отнесены, например, установление дополнительных требований к индустриальным (промышленным) паркам, управляющим компаниям индустриальных (промышленных) парков, промышленным кластерам, специализированным организациям промышленных кластеров.

В некоторых субъектах Российской Федерации приняты также небольшие по объему законы, содержащие положения о мерах стимулирования деятельности в сфере промышленности (Республика Татарстан, Республика Тыва, Республика Саха (Якутия), Воронежская область, Новгородская область). Ряд законов субъектов Российской Федерации более объемны по содержанию. В них конкретизированы не только распределение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и цели промышленной политики субъекта Российской Федерации, положения о стимулировании промышленной деятельности, в том числе за счет средств регионального бюджета.

В целом нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не содержат не только конкретных приоритетов в развитии промышленности на региональном уровне, но и общих положений о приоритетных направлениях развития промышленности на территории субъекта Российской Федерации. Эти вопросы отнесены к содержанию региональных программ.

К четвертому уровню формально можно отнести нормативные правовые акты муниципальных образований. В федеральном законодательстве о промышленной политике отсутствуют прямые указания на полномочия органов местного самоуправления в данной сфере. Однако, в публикациях экономистов обосновываются положения о необходимости формирования собственной промышленной политики на уровне муниципальных образований ^{[1, 14]}. По-видимому, с этой точкой зрения можно согласиться только в части возможности поддержки на муниципальном уровне в рамках полномочий органов местного самоуправления тех или иных направлений промышленной политики, сформированной и реализуемой на федеральном и, отчасти, на региональных уровнях.

К пятому уровню относятся многочисленные нормативные правовые акты министерств и ведомств, принятые с целью реализации положений, содержащихся в нормативных правовых актах федерального уровня.

К шестому уровню могут быть отнесены локальные правовые акты специально созданных институтов и структур с целью реализации промышленной политики.

К седьмому уровню относятся специальные индивидуальные правовые акты, а также акты применения права, преимущественно договоры и соглашения (инвестиционный контракт и др.), предусмотренные законодательством Российской Федерации о промышленной политике.

Материальные принципы проведения правовой экспертизы в такой системе правовых актов одинаковы для любого из указанных уровней, в отличие от принципов проведения экономической экспертизы. Специальные материальные принципы проведения экономической экспертизы на каждом из указанных иерархических уровней могут и должны различаться.

Приведем для примера некоторые специальные материальные экономические принципы экономико-правовой экспертизы, которыми необходимо руководствоваться при проведении экспертизы на втором иерархическом уровне правового регулирования. Для экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики наиболее значим второй иерархический уровень правового регулирования, как базовый уровень нормативной реализации доктринальных установок, сформированных на первом уровне.

Специальные материальные экономические принципы экономико-правовой экспертизы должны учитывать цели, задачи и принципы промышленной политики. Авторами монографии ^{[7, с. 212-213]} в противовес принципам, содержащимся в Федеральном законе, предложены следующие принципы промышленной политики в Российской Федерации: стратегичности, координации, стимулирования, информационной открытости, приоритетности, эффективности, ответственности, контролируемости. Представляется, что перечисленные принципы могут быть использованы для экономико-правовой экспертизы документов первого уровня нормативного правового регулирования. И лишь принцип эффективности может быть представлен в виде принципа экономической эффективности для целей экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов второго и последующих уровней и трансформирован в такой принцип, как соответствие экономических инструментов и механизмов реализации целям и задачам (а если шире - доктринальным положениям) промышленной политики.

Кроме того, основываясь, например, на доктринальных положениях, разделяемых большинством исследователей экономистов, управленцев, юристов, в качестве экономических принципов могут быть предложены принципы: выделения приоритетных отраслей развития промышленности, конкурентоспособности, инновационности, ресурсообеспеченности, интеграция науки, образования и промышленности. Критериями оценки их реализации могут служить критерии, содержащиеся как в доктринальных стратегических документах, так и в подзаконных нормативных правовых актах: оценка вклада в экономическое развитие Российской Федерации (критерий экономической эффективности) и оценка вклада в социальное развитие (критерий социальной эффективности).

В подпунктах «а» и «б» пункта 16 Порядка критерий социальной эффективности трактуется, как критерий, учитывающий ожидаемый вклад реализации государственной программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке. Представляется, что обоснованной является непосредственная связь социального эффекта с показателем конкурентоспособности в трактовке, предложенной К.В. Швандар. «Конкурентоспособность – это набор факторов, институтов и национальной политики, не только ограниченных уровнем производительности в стране, но и позволяющих сохранять, повышать реальные доходы населения» ^{[11, с. 16]}. В таком понимании может быть обеспечен комплексный подход к формированию принципов и критериев промышленной политики.

К сожалению, в нормативных правовых актах, обеспечивающих правовые условия реализации промышленной политики в Российской Федерации на федеральном и региональном уровне, отсутствуют индикаторы, отражающие степень воздействия реализации целей и задач промышленной политики на уровень доходов населения. Пожалуй, единственным исключением являются положения Государственной программы развития оборонно-промышленного комплекса. Наряду с показателем темпа роста выработки на одного работника оборонно-промышленного комплекса в эту программу включен показатель индекса роста среднемесячной заработной платы работников организаций оборонно-промышленного комплекса (в проведении анализа состава и содержания критериев, показателей (индикаторов) принимала участие к.э.н. Самарина Т.П.).

Следует обратить внимание на то, что в государственной программе «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 328 (с изменениями и дополнениями). Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.) для оценки эффективности выполнения программы в целом и 8 подпрограмм используется более 7 типовых индикаторов и несколько десятков индикаторов, учитывающих особенности реализации каждой из подпрограмм.

А, например, в докладе Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (prez-kavp-060516-1.pdf.) «Ключевые положения проекта Стратегии авиационной промышленности Российской Федерации» (Самара, май 2016 г.), представленном на заседании Комитета по авиационной промышленности Союза машиностроителей России обосновывается использование вместо семи всего лишь трех показателей реализации Стратегии: выручка, экспорт авиационной продукции и услуг, производительность труда.

Основными индикаторами, характеризующими степень использования квалифицированного труда, являются прирост высокопроизводительных рабочих мест по виду экономической деятельности, число высокопроизводительных рабочих мест, число заявок, поданных на регистрацию объектов интеллектуальной собственности, и др. Такие показатели (индикаторы) могут достаточно объективно характеризовать степень достижения целей и решения задач подпрограмм и программы в целом при одном условии, учитывая современные социальные особенности значимости оценки работниками уровня заработной платы ^[6]: введения дополнительных характеристик использования высокопроизводительного труда в виде динамики индекса роста оплаты высокопроизводительного труда. Индекс роста оплаты труда непосредственно связан с инновационным принципом деятельности, поскольку априори только высококвалифицированный и высокооплачиваемый труд гарантирует возможность производства инновационной продукции и может обеспечить реальную конкурентоспособность товаров и услуг.

Такое условие является определяющим для России, поскольку исследователи отмечают, что в России в последнее время размер заработка или возможность продвижения по службе являются основными побудительными мотивами к труду у россиян. По этому показателю Россия занимает 1 место (рейтинг 31%) по данным Европейского социального исследования среди 26 стран. Во многих европейских странах рейтинг данного варианта ответа не превышал 6% (от 1% в Дании до 6% в Великобритании). Оценка стоимости труда может и должна выступать важнейшим экономическим показателем новой индустриализации экономики России.

Выделим экономические критерии оценки эффективности реализации целей и задач промышленной политики в Российской Федерации, которые могут быть использованы при проведении экспертизы правовых актов директивного уровня, федеральных и региональных нормативных правовых актов: инновационность промышленного производства, эффективность использования экспортного потенциала, социальная эффективность ^[4] или социальная ориентация ^[9], уровень интеграции индустриального сектора в экономическое пространство страны, региона ^[4], чистая добавленная стоимость промышленности в расчете на душу населения ^[9]. Литвиновой О.В. предлагается оценивать инновационность по таким показателям, как инновационная активность организаций, обновление технической базы и технологий, направленность на модернизацию, рост производства инновационной продукции.

Показатели (индикаторы) степени реализации принципов промышленной политики должны содержаться в программе развития промышленности в Российской Федерации. К сожалению, несмотря на то что в указанной программе содержатся многочисленные показатели, выявить непосредственные связи между инструментами реализации промышленной политики, ее целями и задачами зачастую не представляется возможным. Используемая громоздкая система показателей (индикаторов) лишь отчасти может предоставить такую информацию. Об этом в частности свидетельствуют попытки представления аналитической информации о результатах мониторинга выполнения программы развития промышленности. В Сводном годовом докладе о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2016 года содержится информация лишь о трех показателях реализации программы развития авиационной промышленности и об одном показателе программы развития судостроения.

Особую сложность составляет оценка степени реализации принципа инновационности, поскольку законодательное определение инновации, введенное в Федеральный закон от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «О науке и государственной научно-технической политике». (Консультант плюс, дата обращения 01.10.2018 г.) не содержит четких показателей инновационности. Инновации, согласно закону, - введенный в употребление новый или значительно улучшенный продукт (товар, услуга) или процесс, новый метод продаж или новый организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях.

В рамках исследовательского проекта был проведен социологический опрос экспертов-специалистов. В состав респондентов входили научные работники, представители хозяйствующих субъектов, государственные и муниципальные служащие, представители общественных организаций. (Разработка программы, организация, проведение опроса и подведение его итогов осуществлены Бондарем В.Н.). Почти 76 % из числа опрошенных считают, что критерии инновационности должны быть включены в нормативные правовые акты. Причем 60,3 % считают, что число таких критериев должно быть ограничено.

Сложившаяся система критериев, показателей и индикаторов, используемая только в сфере реализации промышленной политики, громоздка и представляется малообоснованной, во всяком случае, в открытом доступе отсутствует информация об обосновании использования именно предлагаемых параметров как по содержанию, так и по необходимому и достаточному перечню. В Федеральном законе так же, как и в законодательстве в целом, используется несколько терминов для проведения оценки достижимости целей, реализации задач, полномочий органов власти и хозяйствующих субъектов. Таковыми являются: критерии, показатели, индикаторы и менее часто употребляемый термин «параметр». Легального определения этим терминам в законодательстве Российской Федерации не дается. Анализ показывает, что в обширном нормативном правовом и правовом материале в сфере реализации промышленной политики эти термины используются как аналоги. Однако, если следовать общеупотребимому их значению, то следует обратить внимание, что термин «критерий» имеет более общее значение по отношению к терминам «индикатор» и «показатель», которые в текстах правовых актов зачастую используются, как «полные» аналоги – индикатор (показатель). Поэтому требуется ревизия нормативных правовых актов, главным образом подзаконных нормативных правовых актов, с целью систематизации, согласования и соотнесения параметров, используемых на различных уровнях нормативного правового регулирования. Главная задача - формирование системы минимально необходимых и достаточных параметров, показателей (индикаторов), критериев.

Экономико-правовая экспертиза нормативных правовых актов концептуального директивного уровня может быть произведена с использованием критериев, предложенных на доктринально-теоретическом уровне в научных публикациях. В экономической науке число таких критериев велико. Выделим часть из них, которые интегрально могли бы характеризовать степень достижения целей декларируемой промышленной политики. Если сравнивать такие интегральные показатели с показателями, используемыми в программах развития отраслей промышленности, то можно сделать вывод, имеющий принципиальное значение не только для экспертной деятельности в сфере реализации промышленной политики, но и для многих иных сфер экспертной деятельности, предполагающей оценку нормативных правовых актов. При организации экспертизы нормативных правовых актов необходимо выделять два принципиально различающихся уровня экспертной деятельности: экспертиза концепций и экспертиза документов, содержащих в своей структуре либо в ином нормативном правовом акте более высокого иерархического уровня критерии, прежде всего, экономические для возможности проведения экономико-правовой экспертизы.

Экономические критерии эффективности могут быть использованы для экономико-правовой экспертизы правовых документов концептуального уровня, а также для оценки федеральных программ развития отраслей промышленности. В настоящее время, если систематизировать перечень критериев (индикаторов) достижения целей федеральных программ развития отраслей промышленности, то следует отметить, что число таких критериев велико по сравнению с приведенными выше критериями, причем в правовых документах отсутствует обоснование использования именно таких критериев (исполнители программы выделяют 78 показателей).

Представляется, что требование обязательности обоснования достаточности и содержания критериев (индикаторов) должно быть установлено в федеральном законе, либо некоторые критерии должны быть сформулированы непосредственно в законе. В частности, такими критериями могут быть, например, наряду с широко используемым критерием производительности труда, критерий уровня оплаты труда.

Таким образом, во-первых, одной из ключевых проблем является отсутствие обоснований системы критериев оценки нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики как на этапе их подготовки, так и на этапах контроля, исполнения, мониторинга исполнения. Именно эти критерии должны являться формально-юридической основой для экспертной оценки. Во-вторых, принципиально важно то, что отсутствует публично доступное и формально закрепленное на нормативном уровне обоснование необходимости использования существующих критериев. Отсутствие такого обоснования и публично доступной информации об этом не позволяет провести формально-юридическую экономико-правовую экспертизу правовых актов в сфере формирования и реализации промышленной политики.

В-третьих, положения существующих нормативных правовых актов, регламентирующих обоснование, подготовку и принятие (утверждение), исполнение (правореализацию), мониторинг и контроль исполнения правовых актов в промышленной сфере экономики, остаются во многом не реализованными. Их неисполнение при отсутствии и необоснованной закрытости информации приводит к невозможности объективной независимой оценки результатов реализации целей и задач промышленной политики, сопоставления достигнутых результатов с декларируемыми целями и задачами.

Неопределенность приоритетов промышленной политики не позволяет сформировать единые критерии оценки нормативных правовых актов. Теоретически и методологически в условиях неопределенности таких критериев возможны несколько вариантов подготовки экспертных заключений. Исходя из сложившегося положения, могут быть предложены следующие теоретически возможные подходы к систематизации и обоснованию использования критериев, показателей (индикаторов) в сфере реализации промышленной политики для целей экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов. Учитывая отмеченные выше недостатки и дефекты системы нормативных правовых актов в сфере формирования и реализации промышленной политики в Российской Федерации, в которой с точки зрения экономической науки выделенные критерии, показатели (индикаторы) являются во многих случаях дискуссионными для проведения формальной правовой оценки, имея в виду иерархическую подчиненность правовых актов, обоснованным является выделение двух типов экономико-правовой экспертизы в этой сфере нормативного правового регулирования. Они условно могут быть названы как формально-юридический и альтернативно-оценочный.

Первый тип, при котором руководящим принципом является строгое следование и установление соответствия правового акта экономическим критериям, показателям (индикаторам) более высокого иерархического уровня, а также экономические принципы непротиворечивости и соответствия указанных параметров экономическим целям и задачам, эффективности предлагаемых экономических решений в рамках установленных параметров.

Второй тип, при котором руководящим экономическим материальным принципом экспертной деятельности должен являться принцип альтернативности и многовариантности экономической оценки правового акта, в виду противоречивости и дискуссионности содержащихся в нормативных правовых актах экономических параметров.

Таким образом, в современных условиях к одному из основных материальных экономических принципов экономико-правовой экспертизы в сфере формирования и реализации промышленной политики должен относиться принцип сочетания формально-юридического принципа оценки непротиворечивости и соответствия экономических параметров экономическим и правовым целям и задачам подготовки и принятия нормативного правового акта и принципа альтернативности и многовариантности экономической оценки правового акта. К основным экономическим материальным принципам должны быть также отнесены принцип обоснованности выбора экономических критериев, показателей (индикаторов) экономическими и правовыми целями и задачами нормативного правового акта и принцип оценки экономической эффективности, а также принципы, доктринально обосновываемые представителями экономической науки и содержащиеся в Федеральном законе: обеспечения конкурентостпособности промышленности, приоритетного развития отдельных отраслей промышленности, инновационного развития промышленного производства.

Обоснованная таким образом система процессуальных и материальных принципов экономико-правовой экспертизы учитывает сложившуюся систему нормативных правовых актов в сфере формирования и реализации промышленной политики, особенности ее реализации в Российской Федерации, собственно экономические критерии, показатели (индикаторы) как включенные в правовые акты, отражающие современное противоречивое состояние нормативного правового регулирования в промышленной сфере, так и являющиеся дискуссионными в экономической науке. Представляется, что как исследовательская гипотеза, аналогичная методология формирования принципов экономико-правовой экспертизы нормативных правовых актов может быть использована и для иных предметных сфер регулирования общественных отношений. Однако такая гипотеза, несомненно, требует подтверждения в результате проведения комплексного анализа конкретной сферы правового регулирования.