On Urban Planning and the Socio-Economic Development of Cities in Russia

Mutalipov Rakhmon Bagdadovich Postgraduate student, Department of Theoretical and Public Law Disciplines, University of Tyumen 6 Volodarsky str., Tyumen, Tyumen region, 625003, Russia rakhmon.mutalipov@mail.ru Other publications by this author

Введение

Вопросы городского управления являются одним из актуальных, проблемных и перспективных направлений юридической урбанологии, что обуславливается существенным ростом городского населения. Так, согласно данным Федеральной службы государственной статистики по состоянию на 1 января 2016 г. доля городского населения в общей численности населения России составляла 74,09, а на 1 января 2022 г. данный показатель составил 74,8 ^[1].

Вместе с тем в юридической литературе отмечается, что российские города, в основном малые и средние, испытывают ряд проблем (миграция молодого населения, недостаточность налоговых источников, неразвитость малого и среднего бизнеса и т.д.) ^{[2, с. 70-71]}. Несмотря на наличие таких проблем, у российских городов есть потенциал для их развития и, этому способствуют ряд условий, к числу которых можно отнести территорию, а также возможность управлять ею. Немаловажную роль играют различного рода ресурсы, позволяющие говорить, как о градостроительном, так и социально-экономическом развитии.

Градостроительное развитие города

Вопросы градостроительства регламентируются Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее - ГрК РФ) ^[3], который содержит ряд положений, направленных, прежде всего на создание условий для комфортной среды проживания. Однако, несмотря на имеющуюся правовую базу, тем не менее, возникают те или иные проблемы. Представляет интерес ситуация, которая произошла в 2014 году в Санкт-Петербурге. Общество с ограниченной ответственностью «УНИСТО Петросталь Проект-Сытнинская» (далее - общество) приобрело земельный участок для размещения гостиниц. Затем на данном участке было обнаружено захоронение, в связи с чем внесены изменения в генплан города: в отношении земельного участка была установлена рекреационная функциональная зона, что повлекло невозможность его застройки. Позже он также был включен в перечень зеленых насаждений общего пользования согласно Закону Санкт-Петербурга.

Первоначально общество безуспешно пыталось взыскать убытки с городского правительства, а после обратилось в суд для оспаривания положений генплана Санкт-Петербурга. Решением Санкт-Петербургского городского суда от 31.10.2018 по делу № 3а-146/2018 в удовлетворении требований общества было отказано с указанием на то, что не могут быть признаны обоснованными его ссылки на то, что включение земельного участка в функциональную рекреационную зону затрудняет реализацию права собственности на него. Это решение было отменено Верховным Судом Российской Федерации, который указал на то, что спорный земельный участок не мог быть отнесен к территориям зеленых насаждений в связи с нахождением его в частной собственности; решение о создании места погребения принято не было, а обнаруженные останки были изъяты. Однако признание недействующим оспариваемого положения генплана не восстановило права общества. Как отмечает А.В. Башарин, функциональное зонирование в отношении земельного участка отсутствует, а территориальное зонирование не предполагает возможность его застройки. Оспаривание генплана может лишь создать ситуацию правовой неопределенности в отношении возможности использования земельного участка. Следует согласиться с мнением А.В. Башарина, относительно его предложения законодательно установить перечень и порядок учета критериев в рамках территориального планирования, а также обозначить возможные виды функциональных зон, составить перечень принципов установления и порядок определения границ таких зон. Содержание генплана как нормативного правового акта прямого действия должно быть определено на уровне законодательства ^{[4, с. 12-14, 21-22]}.

Считаем, что необходимо законодательно определить последствия признания судом недействующими положений генплана в части функционального зонирования. По нашему мнению, такими последствиями должны быть: восстановление прежней функциональной зоны, приведение территориальной зоны в соответствии с функциональной путем внесения городскими органами изменений в правила землепользования и застройки.

Необходимо упомянуть, что основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки в настоящее время является его несоответствие генеральному плану (статья 33 ГрК РФ). Вместе с тем полагаем нужным отдельно закрепить положение о приведении территориальной зоны в соответствии с функциональной в результате признания недействующим в судебном порядке генерального плана для полноценного восстановления нарушенных прав и законных интересов.

Социально-экономическое развитие города

Вопросы социально-экономического развития города регламентируются, в частности Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Закон № 172-ФЗ) ^[5]. Согласно статье 11 Закона № 172-ФЗ к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относится стратегия социально-экономического развития муниципального образования. Примерное содержание стратегии развития муниципального образования в Законе № 172-ФЗ не приведено.

Стратегии социально-экономического развития носят общий характер. К такому выводу можно прийти, проанализировав основные положения стратегии развития России, перечисленные в статье 16 Закона № 172-ФЗ, стратегии развития субъекта России - в статье 32 Закона № 172-ФЗ.

На практике в городах разрабатываются мастер-планы и концепции, принятие которых не предусмотрено законодательством о градостроительной деятельности и о стратегическом планировании. Например, это мастер-план Дербента, мастер-план города-спутника Владивостока, концепция архитектурного облика проспекта Карла Маркса в городе Кингисепп, Концепция развития торгового пространства на территории города Ростов-на-Дону на период до 2030 года ^[6-9]. Как отмечают Е.В. Жертовская и М.В. Якименко, мастер-планами можно назвать «... документы стратегического пространственного планирования развития городов, содержащие выраженную градостроительную компоненту (объединяющие в себе элементы генерального плана, муниципальных стратегий и проектов развития территорий), которые носят долгосрочный характер и фокусируются на ограниченном числе целей и задач, разрабатываемые публичной властью, но при активном участии различных групп интересов - экспертов, представителей бизнеса и горожан.» ^{[10, с. 20]}.

Мастер-планы похожи на концепции развития города, поскольку в концепциях также содержится градостроительный элемент, она носит долгосрочный характер и направлена на решение ограниченных проблем, принимается публично-правовым образованием. Например, на федеральном уровне утверждены концепция проекта цифровизации городского хозяйства «Умный город», а также концепция по развитию исторических поселений, поддержке и популяризации культурных и туристских возможностей, развитию экономики культурного наследия на период до 2030 года ^{[11, 12]}. На городском уровне, также, в городе Ростов-на-Дону принята концепция развития торгового пространства на период до 2030 года. В данной концепции в качестве цели обозначено «... формирование комфортной среды для граждан и субъектов предпринимательской деятельности в сфере социально-экономического развития отрасли торговли ...». В соответствии с этой целью определены задачи (развитие стрит-ритейла в городе, сохранение и улучшение исторического облика центральной части города, обеспечение уровня конкуренции между форматами торговли и взаимодополняемость форматов и т.д.).

Жертовская Е.В. и М.В. Якименко, предлагают включить в перечень документов стратегического планирования, разрабатываемых на уровне муниципального образования, отраслевые документы, такие, например, как мастер-план по развитию туризма ^{[10, с. 26]}. На наш взгляд, мастер-план также, как и концепции могут касаться не только развития туризма, но и развития других городских сфер: цифровизации, торговли и т.п. В этой связи полагаем необходимым внести изменения в Закон № 172-ФЗ дополнив перечень документов местного стратегического планирования мастер-планами и концепцией развития города, что будет соответствовать сложившейся практике.

Заключение

Полагаем, что социально-экономическое и градостроительное развитие городов должно быть понятным для широкого круга лиц, быть прозрачным. При этом перспективы социально-экономического и градостроительного правового регулирования периодически становятся предметом обсуждения. В частности, А.В. Башарин полагает, что «системное применение различных институтов градостроительного законодательства позволит создать прозрачные условия ведения деятельности для частных субъектов в данной области, а также обеспечит возможности для инвестирования частных лиц в развитие городской среды.» ^{[4, с. 22]}. Таболин В.В. и А.В. Таболин считают, что главным фактором при активном возрождении городов России и строительства новых городов как опорных точек развития регионов «... должны являться выгодность и полезность для жителей всех федеральных, региональных и муниципальных программ развития этих городов, на основе не только экономически обоснованных, но и социально и урбанологически просчитанных и юридически определенных прогнозов практических результатов их реализации.» ^{[2, с. 71]}. Учитывая изложенное, рассчитываем, что предложенные идеи позволят повысить эффективность управления городским пространством, привлечь инвестиции частных лиц в формирование комфортной городской среды.