Anti-corruption remedies within the system of corruption prevention in the sphere of state (municipal) procurement

Volkova Margarita Andreevna Junior Scientific Associate, the Center for Corruption Prevention and Legal Examination; Assistant, the department of Tort Law and Criminology, Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, kab. 1-20 marvolkova@sfu-kras.ru Other publications by this author

Стратегия национальной безопасности РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683, относит коррупцию к числу основных угроз государственной и общественной безопасности. Как известно, коррупция проникла во все сферы жизни нашего общества, не стали исключением и государственные (муниципальные) закупки.

Конвенцией ООН против коррупции установлено: «Каждое Государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции» (ч. 1 ст. 9).

В законодательстве Российской Федерации также уже сложился массив нормативного регулирования предупреждения коррупции и коррупционной преступности в сфере государственных (муниципальных) закупок. Национальный план противодействия коррупции на 2018–2020 гг. называет одной из задач, на решение которой направлены запланированные мероприятия, «совершенствование мер по противодействию коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Основной закон, регулирующий данную сферу деятельности, – Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» – установил среди целей его регулирования «предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок». В связи с этим согласимся с мнением, что все законодательное регулирование системы государственных (муниципальных) закупок по своей сути имеет антикоррупционный характер и направлено на минимизацию коррупционных рисков в таких правоотношениях ^[1].

Таким образом, задача нормативного регулирования сферы государственных (муниципальных) закупок – предупреждение коррупционных деяний в данных правоотношениях. Безусловно, среди коррупционных деяний наибольшую общественную опасность представляют коррупционные преступления, а их предупреждение имеет особое значения для обеспечения антикоррупционной безопасности государственных (муниципальных) закупок.

Предупреждение преступности занимает центральное место в системе криминологического знания. Тем не менее на сегодняшний день отсутствует общепризнанное понятие предупреждения преступности, а ведущими криминологами предлагаются собственные определения ^{[2; 3; 4; 5; 6; 7 и др.]}.

Кроме того, в научной литературе для обозначения мер воздействия на преступность используются различные термины: уголовная политика ^[8], криминологическая политика ^[3], борьба с преступностью ^[2], предупреждение преступности ^[9], профилактика преступности ^[4], противодействие преступности ^[10] и др. Вопрос о соотношении и содержании данных терминов в криминологии на сегодняшний день остается открытым. Стоит согласиться с П. А. Кабановым, который подчеркнул, что среди прочего наиболее важно для решения общетеоретических вопросов российской криминологии «пересмотреть основные положения теории предупреждения преступлений в связи с широким использованием в современной российской правотворческой деятельности словосочетания “противодействие преступности”. При этом следует заострить внимание не столько на соотношении терминов, используемых в этой теории, сколько на сущности и особенностях предупредительной деятельности в новых социальных условиях» ^{[11, с. 35]}.

Содержательные аспекты предупредительной деятельности, по нашему мнению, наиболее полно отражены в определении, предложенном основоположником криминологической теории мер безопасности Н. В. Щедриным: «Предупреждение преступности – это специфическая разновидность социального управления, целью которого является снижение вероятности преступного поведения, для чего субъект, используя весь комплекс законных мер воздействия (в том числе и принудительных), стимулирует включение объекта в систему общественно полезных отношений» ^{[9, с. 8]}. Указанное определение и будет взято за основу в данной работе.

В российском законодательстве вопрос разграничения терминов, обозначающих различные меры воздействия на коррупцию и коррупционную преступность, разрешен в Федеральном законе «О противодействии коррупции» ^[12]. Так, в соответствии с данным законом установлен общий термин, обозначающий весь комплекс мер воздействия на данное негативное социально-правовое явление, – противодействие коррупции. При этом противодействие коррупции подразделяется на три вида деятельности: предупреждение (профилактика) коррупции, борьба с коррупцией и минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений. Согласно закону предупреждение коррупции представляет собой деятельность по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции) (пп. «а» п. 2 ст. 1). Борьба с коррупцией определяется как деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (пп. «б» п. 2 ст. 1). «Анализ приведенных в Федеральном законе “О противодействии коррупции” положений позволяет сделать вывод, что разграничение предупреждения коррупции и борьбы с коррупцией осуществляется по предметному полю деятельности, а также по субъектам» ^[13].

В научной литературе приводятся различные классификации мер предупреждения преступности по различным основаниям ^{[7, с. 197–202]}: по целевому назначению: общие и специальные; по объему и направленности применения: общие, специальные и индивидуальные; по масштабу: общегосударственные, региональные, муниципальные, местные; по содержанию: экономического, социального, правового, демографического, организационного, технического характера и др.

«Цели реагирования правоохранительных органов на проявления организованной коррупции в самом общем виде можно классифицировать в двух группах мер:

- предупреждение (общая и частная превенция), и не только пресечение проявлений организованной коррупции, но и применение всего комплекса мер воздействия для сдерживания таких проявлений в дальнейшем;

- привлечение к уголовной ответственности субъектов организованной коррупции», – пишет В. В. Астанин ^{[14, с. 78–79]}.

Для целей настоящего исследования основополагающее значение имеет классификация мер предупреждения преступности по методу правового воздействия. В соответствии с данной классификацией выделяются: меры предупреждения, не связанные с принуждением, – меры стимулирования; меры предупреждения, связанные с принуждением, – меры восстановления, меры безопасности и меры наказания. Мерами стимулирования называют непринудительные меры, связанные с поощрением (наградой) субъекта воздействия за его общественно полезные действия. Меры восстановления представляют собой принудительные меры воздействия на субъекта, связанные с обязыванием его устранить причиненный им вред. Мерами наказания являются карательные меры, связанные с лишением субъекта воздействия определенных благ соразмерно с совершенным им правонарушением ^{[9, с. 8–12]}.

В рамках данной работы наибольший интерес представляют меры безопасности. Так, под мерами безопасности Н. В. Щедрин понимал «меры принудительного ограничения поведения физических и деятельности юридических лиц, применяемые при наличии указанных в законе оснований и имеющие цель предотвращения вредоносного воздействия источника опасности» ^{[9, с. 11]}.

Отдельным предметом исследования научной школы профессора Н. В. Щедрина стали антикоррупционные меры безопасности, которые представляют собой «специальные ограничения, применяемые при поступлении лица на государственную, муниципальную и иную службу, цель которых ограничить возможность использования должностного статуса для незаконного извлечения личной выгоды» ^{[15, с. 134]}.

Изучению концептуально-теоретических основ мер безопасности и антикоррупционных мер безопасности в различных сферах общественных отношений посвящены работы: Е. А. Акунченко ^{[16; 17]}; Д. С. Васильева ^[18]; С. И. Гутника ^[19]; И. А. Дамм ^{[20; 21; 22; 23; 24]}; В. В. Кострыкиной ^[25]; О. В. Моргуна ^{[26; 27; 28; 29; 30]}; П. В. Тепляшина ^{[31; 32]}; Н. В. Хлоновой ^{[33; 34]};Н. В. Щедрина ^{[15; 35; 36; 37; 38]} и др.

Нужно отметить, что антикоррупционные меры безопасности, как и меры безопасности в целом в сфере государственных (муниципальных) закупок, ещё не становились предметом исследования.

Тем не менее различные аспекты предупреждения коррупции и коррупционной преступности в сфере государственных (муниципальных) закупок изучались следующими авторами: Е. В. Гоц ^[39], В. В. Дараган ^[40], М. С.-М. Курбанов ^[41], Г. С. Набиев ^[42], Э. А. Прохоров ^{[43; 44]}, О. В. Синчурин ^{[45; 46]}, Ю. В. Скосырская ^[47], А. А. Храмкин ^[48] и др.

Коррупция в сфере государственных (муниципальных) закупок представляет собой сложное по своему содержанию социально-правовое явление и имеет особенности, отличающие ее от других видов коррупции. Коррупционные деяния в данной сфере приводят к множеству негативных последствий для общества и государства и имеют высокую общественную опасность. Рассматриваемый вид коррупции, безусловно, наносит значительный вред интересам общества и государства, негативно влияет на экономическое, правовое, политическое и социальное развитие, угрожает национальной безопасности. Так, данное социально-правовое явление можно назвать основной причиной неэффективного расходования бюджетных средств и необеспечения государственных и муниципальных нужд, и, как следствие, оно наносит вред всем сферам жизни общества. Высокая степень общественной опасности данного вида коррупции предопределила введение в законодательство о государственных (муниципальных) закупках большого количества антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений, которые по своей сути являются антикоррупционными мерами безопасности.

Отметим, что антикоррупционные меры безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок содержат все характерные черты мер безопасности.

Целью антикоррупционных мер безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок можно назвать защиту отношений по обеспечению государственных и муниципальных нужд на всех этапах осуществления государственных (муниципальных) закупок от коррупционных посягательств.

Содержание антикоррупционных мер безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок образуют правила и санкции безопасности.

Антикоррупционные правила безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок представляют собой совокупность обязанностей, запретов и ограничений, установленных в нормативных правовых актах в отношении субъектов государственных (муниципальных) закупок с целью предупреждения коррупции при осуществлении данной деятельности.

Антикоррупционные правила безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок преимущественно содержатся в обязанностях, запретах и ограничениях – в антикоррупционных стандартах, установленных в данной сфере. Так, С. К. Илий пишет: «К числу основных мер по профилактике коррупции относится законодательно закрепленная обязанность государственных и муниципальных служащих соблюдать требования, ограничения и запреты, связанные с прохождением службы» ^{[49, с. 184]}. Автор также справедливо отмечает, что «антикоррупционное законодательство регулирует вопросы предупреждения коррупции не только в органах государственной власти и местного самоуправления, но и в государственных корпорациях, Центральном банке Российской Федерации, Пенсионном фонде, Фонде социального страхования, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. Отдельные нормы антикоррупционного законодательства распространяются и на другие организации (помимо вышеперечисленных), в их числе коммерческие и общественные организации» ^{[50, с. 91]}. В связи с этим антикоррупционные стандарты в сфере государственных (муниципальных) закупок могут устанавливаться не только в отношении работников государственных (муниципальных) органов и организаций, но и в отношении участников закупок и третьих лиц, участвующих в таких правоотношениях.

Основу антикоррупционных правил безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок составляют стандарты, закрепленные в нормативных актах, регулирующих противодействие коррупции и государственную (муниципальную) службу, а также в специальных нормативных актах, регулирующих государственные (муниципальные) закупки.

Среди основных антикоррупционных стандартов, установленных в законодательстве о противодействии коррупции и государственной и муниципальной службе, можно назвать:

- обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции (ст. 13.3 Федерального закона «О противодействии коррупции»);

- требование о замещении отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», а также должностей гражданской службы категории «помощники (советники)» на условиях срочного договора (ст. 25 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);

- запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (ст. 7.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»);

- обязанность представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции»; ст. 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 15 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»);

- обязанность представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст. 8.1 Федерального закона «О противодействии коррупции»; ст. 20.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 15 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»);

- обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции»);

- обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции»);

- ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора (ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции»);

- запрет получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц (ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции»; ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации») и др.

Примерами антикоррупционных стандартов, установленных в специальном законодательстве о государственных (муниципальных) закупках, можно назвать следующие нормативные положения:

- требование к участникам закупки: отсутствие между участником закупки и заказчиком конфликта интересов (ст. 31 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»);

- создание единой информационной системы, содержащей все сведения о закупочной деятельности: от планов закупок до результатов мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок (ст. 4 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»);

- организация электронного документооборота в контрактной системе в сфере закупок (ст. 5 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»);

- ответственность должностных лиц заказчиков за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и иных нормативными правовыми актами регулирующих данную деятельность (ст. 12 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»);

- мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок (гл. 4, 5 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») и др.

Антикоррупционные санкции безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок представляют собой предусмотренные правовыми нормами принудительные ограничения (пресечения) поведения, нарушающего антикоррупционное правило безопасности, установленное законодательством о государственных (муниципальных) закупках. Наряду с антикоррупционными санкциями безопасности, за несоблюдение субъектами таких правоотношений антикоррупционных правил безопасности применяются санкции наказания (ответственности), восстановления (компенсации) и поощрения.

К антикоррупционным санкциям безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок можно отнести следующие нормативные положения:

- включение в реестр сведений о лице, к которому было применено взыскание в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения (ст. 15 Федерального закона «О противодействии коррупции»);

- отстранение участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или отказ от заключения контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в связи несоответствием требованиям, предъявляемым к участникам закупок (п. 9 ст. 31 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»);

- включение в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (ст. 104 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»);

- признание государственного (муниципального) контракта, заключенного победителем торгов и заказчиком, при наличии между ними конфликта интересов, ничтожным (п. 2 ст. 168 ГК РФ; п. 9 Обзора судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о применении п. 9 ч. 1 ст. 31 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») и др.

Субъектами антикоррупционных мер безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок являются: заказчик, поставщик (подрядчик, исполнитель), участники закупок, их представители, эксперты и экспертные организации, операторы электронных площадок, специализированные организации, контрольные и регулирующие органы, органы и организации, осуществляющие мониторинг и аудит в сфере закупок и другие.

Отметим, что в правоотношениях по реализации государственных (муниципальных) закупок пересекаются интересы:

- государства как государственного (муниципального) заказчика, заинтересованного в эффективном расходовании бюджетных средств для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

- общества как субъекта, заинтересованного в эффективном расходовании бюджетных средств и обеспечении нормальной работы органов и организаций для получения в них социальных услуг, право на которые предоставлено (установлено) законом;

- частных лиц как участников закупок, заинтересованных в заключении контракта по наиболее выгодной цене с наименьшими затратами для себя.

В связи с этим при осуществлении правового регулирования особенно остро стоит вопрос обеспечения баланса частных и публичных интересов – интересов всех субъектов таких правоотношений. Такой баланс интересов включает в себя не только равные права сторон, но и соразмерные коррупционным рискам запреты, обязанности и ограничения. Так, одним из основных направлений совершенствования существующих антикоррупционных мер безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок можно назвать введение антикоррупционных стандартов в организациях (антикоррупционного комплаенса организаций), участвующих в закупках.

«Актуальной является разработка механизма и условий введения в организациях антикоррупционных стандартов и об их применении, в частности:

- при установлении деловых отношений с контрагентами;

- в отдельных сферах хозяйственной деятельности, подверженных коррупционным рискам или имеющих стратегическое значение для государства;

- при участии в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд», – отмечает Э. А. Прохоров ^{[44, с. 202]}.

Кроме того, совершенствовать необходимо антикоррупционные стандарты, закрепленные в отношении иных субъектов государственных (муниципальных) закупок – экспертов и экспертных организаций, операторов электронных площадок, специализированных организаций и др. Деятельность таких субъектов также связана с достаточным количеством коррупционных рисков, которые требуют применения антикоррупционных мер безопасности. Например, следует уделить особое внимание установлению обязанности и порядка урегулирования конфликта интересов данными субъектами в целях выявления ситуаций их аффилированности и минимизации возникающих при этом угроз причинения вреда другим участникам правоотношений.

Антикоррупционные меры безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок можно классифицировать по различным основаниям:

- по уровню закрепления мер: федерального уровня, уровня субъекта РФ, муниципального уровня, уровня локального регулирования;

- по источнику закрепления: меры, закрепленные в законах, в подзаконных актах и в локальных нормативных актах;

- по субъектам, на которых распространяются указанные меры: в отношении заказчика; в отношении участников закупок; в отношении органов, осуществляющих мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок; в отношении третьих лиц, участвующих в закупках;

- по срокам применения: срочные и бессрочные;

- по направленности воздействия: меры охраны и меры пресечения;

- по способу воздействия: технические, экономические, организационные и информационные.

Основываясь на последней из приведённых классификаций, приведем примеры антикоррупционных мер безопасности, содержащихся в законодательстве о государственных (муниципальных) закупках. Примером технической антикоррупционной меры безопасности можно назвать организацию электронного документооборота с использованием единой информационной системы (ст. 5 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»). Преимуществом такой меры являются регистрация и учет всех предоставленных сторонами документов, публикация их в открытом доступе, что значительно облегчает процедуру проведения проверки соблюдения законодательства при осуществлении закупок, а также исключение личного контакта заказчика и участника закупки при обмене документами.

К экономическим антикоррупционным мерам безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок относится определение и обоснование заказчиком начальной (максимальной) цены контракта с помощью установленных в законе методов (ст. 22 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»). Данная мера направлена на снижение рисков заключения контракта по завышенной стоимости, что способствует эффективному расходованию бюджетных средств.

Организационной антикоррупционной мерой безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок выступает запрет на проведение переговоров с участником закупки до выявления победителя – определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (ст. 46 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).

Среди информационных антикоррупционных мер безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок можно выделить положения законодательства об открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок (ст. 7 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»). В соответствии с законом доступ к информации является безвозмездным, размещение полной и достоверной информации о закупках осуществляется в единой информационной системе.

На основании проведенного исследования можно сформулировать следующее определение базового для настоящего исследования термина: антикоррупционные меры безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок – это меры принудительного (некарательного) ограничения поведения субъектов государственных (муниципальных) закупок, применяемые при наличии указанных в законе оснований и имеющие целью защиту общественных отношений по обеспечению государственных и муниципальных нужд от коррупционных посягательств.

Между тем отметим, что антикоррупционные меры безопасности в сфере государственных (муниципальных) закупок на сегодняшний день недостаточно изучены, а их потенциал для системы предупреждения коррупции в указанной сфере научному сообществу еще предстоит раскрыть. Тем не менее уже сейчас можно говорить о том, что в современном законодательстве такие меры представлены достаточно широко. В связи с этим представляется целесообразным развитие криминологической теории мер безопасности и антикоррупционных мер безопасности. Кроме того, систематизация знаний о таких мерах необходима для дальнейшего совершенствования правотворчества и правоприменения в сфере государственных (муниципальных) закупок.