Certain mechanism of implementation of the decrees United Nations Security Council in the Republic of Belarus

Важная роль в обеспечении мира и безопасности принадлежит международным организациям, в первую очередь, Организации Объединенных Наций (далее – ООН).

Согласно Уставу ^[1], ООН преследует четыре главные цели: во-первых, поддержание международного мира и безопасности; во-вторых, развитие дружественных отношений между нациями; в-третьих, сотрудничество в разрешении международных проблем и поощрение уважения к правам человека; в-четвертых, выполнение функции центра для согласования действий наций.

Совет Безопасности является одним из шести главных органов ООН. В соответствии со ст. 24 именно на Совет Безопасности возложена главная «ответственность за поддержание международного мира и безопасности». Все члены ООН соглашаются подчиняться решениям Совета безопасности и выполнять их (ст. 25 Устава ООН).

Совет безопасности ООН – главный орган ООН, преследующий цель поддержания международного мира и безопасности. Кроме указанных выше правомочий по реагированию на ситуации, а также угрозы международному миру и безопасности, Совет Безопасности наделен компетенцией в сфере содействия мирному урегулированию международных споров (гл. VI Устава ООН). Статья 34 Устава ООН наделяет Совет Безопасности правом расследования любой конфликтной ситуации на международном уровне с целью достоверного определения ее степени опасности для международного мира и безопасности. В случае если Совету Безопасности будет достоверно понятно то, что возникший между сторонами спор действительно, реально угрожает международному миру и безопасности, то данный орган может действовать в порядке ст. 36 Устава ООН или рекомендовать подходящие условия рассмотрения спора, как это указывается в п. 2 ст. 37 Устава. Если стороны конфликта с помощью мирных средств не смогут разрешить спор, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, они в обязательном порядке передают его на разрешение в Совет Безопасности (п. 1 ст. 37 Устава).

Совет Безопасности ООН является единственным органом этой Организации, чьи резолюции обладают обязательной юридической силой. Структура Совета Безопасности ООН, в котором 5 постоянных членов и 10 непостоянных, воспринимается сегодня в мире как нечто неизменное. Наличие у постоянных членов Совета Безопасности ООН права вето также в настоящее время не может быть пересмотрено ^[2]. Совет Безопасности управомочен государствами – членами ООН принимать решительные меры для предотвращения и устранения угроз международному миру и безопасности ^[3].

Вместе с тем, процесс принятия решений Советом Безопасности ООН является достаточно сложным. К сожалению, постоянным членам Совета Безопасности ООН не всегда удается достичь согласия по всем принципиальным вопросам. В свою очередь согласно п. 3 ст. 27 Устава ООН наличие вето хотя бы одного из постоянных членов Совета Безопасности ООН ведет к невозможности принятия решения этим органом.

В этой связи нельзя не согласиться с мнением Н.И. Мустафаевой, которая полагает, что повышение эффективности деятельности ООН, и Совета Безопасности ООН, в частности, в выполнении поставленных перед ней задач может быть достигнут лишь в случае отказа от политики двойных стандартов, проявлении политической воли для справедливой политико-правовой оценки международных конфликтов, да и в целом событий международной жизни ^[4].

Республика Беларусь, как одно из государств – основателей ООН, с особым вниманием относится к необходимости добросовестно исполнять взятые на себя международные обязательства. В то же время в Уставе ООН нет положений, регламентирующих порядок исполнения резолюций Совета Безопасности ООН, принимаемых по вопросам международного мира и безопасности.

Не вызывает сомнения тот факт, что государства должны исполнять любые обязательные резолюции Совета Безопасности ООН, вне зависимости от того, являются ли они международно-правовыми актами или актами применения международного права. При этом для выполнения данного обязательства необходимо законодательство, регулирующее механизм реализации таких актов в национальном правопорядке.

Несмотря на то, что в Республике Беларусь создана эффективная правовая основа для имплементации норм международных договоров в национальном праве, правовое регулирование порядка реализации норм решений международных организаций, и резолюций Совета Безопасности ООН, в частности, носит фрагментарный характер.

В отечественной науке было установлено место актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, в системе источников права (Г.А. Василевич ^[5], С.Г. Василевич ^[6], Е.Ф. Довгань ^[7], О.Н. Толочко ^[8]); определены особенности имплементации актов органов региональных международных организаций экономической интеграции в Республике Беларусь (Т.Н. Михалева ^[9], А.И. Зыбайло ^[10]). В то же время указанные исследования не затрагивали вопросы юридической силы резолюций Совета Безопасности ООН, а также особенностей правового регулирования их реализации. Это обуславливает новизну и актуальность настоящего исследования.

В Конституции Республики Беларусь от 15 ноября 1994 г. (с измен.идополн.от 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) нет положений, специально регулирующих вопросы реализации норм органов международных организаций ^[11]. Более того, в Республике Беларусь отсутствует специальный законодательный акт, регулирующий место юридически обязательных решений органов международных организаций в иерархии национальных нормативных правовых актов, а также порядок исполнения таких решений.

В то же время на основе анализа ст. 8, 116 Конституции Республики Беларусь можно сделать вывод о месте актов международных организаций в системе права Республики Беларусь, а также о порядке их имплементации.

В соответствии со ст. 8 «Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства». Одним из таких положений является принцип добросовестного исполнения международных обязательств.

Согласно п. 2 ст. 2 Устава ООН все члены ООН добросовестно выполняют принятые на себя по данному Уставу обязательства ^[1]. Указанное положение рассматривается в качестве одного из элементов принципа добросовестного выполнения международных обязательств в соответствии с Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г.; Заключительным актом СБСЕ 1975 г. Такогоже мнения придерживаются и в доктрине ^[12].

Соответственно, выполнение обязательств по Уставу ООН в соответствии со ст. 25 данного документа является обязанностью любого члена ООН, в том числе и Республики Беларусь. При этом такое обязательство является составной частью общепризнанного принципа международного права – принципа добросовестного выполнения международных обязательств, приоритет которого признает в своей Конституции Республика Беларусь.

Из содержания ст. 116 Конституции Республики Беларусь можно сделать вывод, что ратифицированные международные договоры Республики Беларусь имеют приоритет перед законами, декретами, указами Президента, а также международными договорными и иными обязательствами Республики Беларусь. При этом ратифицированные международные договоры Республики Беларусь, законы, декреты и указы имеют приоритет перед актами межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь.

Следовательно, Конституция Республики Беларусь выделяет: «а) международные договорные и иные обязательства Республики Беларусь: б) международно-правовые акты, ратифицированные Республикой Беларусь» ^[13]. Таким образом, с одной стороны, обязательства Республики Беларусь могут вытекать не только из международного договора; а с другой стороны – международно-правовые акты могут подлежать ратификации.

По мнению И.И. Пляхимовича, международные договорные и иные обязательства в смысле ст. 116 Конституции – это, в том числе, ратифицированные акты международных организаций. Не будут относиться в эту категорию акты международных организаций, «введение в действие которых не требовало ратификации» ^[14]. В то же время И.И. Пляхимович подчеркивает, что Конституция не содержит каких-либо запретов, касающихся прямого действия актов международных организаций на ее территории. Более того, «юридическая сила решения международных организаций, с позиций международного права, определяется международно-правовыми актами, ратифицированными Беларусью» ^[14].

Как указывает Г.А. Василевич, при принятии Конституции под актами межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, понимались, прежде всего, акты, принимаемые органами Содружества Независимых Государств ^[15]. Такое место в иерархии правовых актов было закреплено за ними, прежде всего, в целях обеспечения независимости внутренней и внешней политики Республики Беларусь от данной международной организации.

На основании вышеизложенного, полагаем, что резолюции Совета Безопасности ООН не охватываются термином «акты межгосударственных образований», употребляемым в ст. 116 Конституции Республики Беларусь. Более того, в решении Международного Суда ООН по делу Локерби (Ливия против США) было указано на приоритет обязательств по резолюции Совета Безопасности перед иными договорными обязательствами государств в силу ст. 103 Устава ООН ^[16].

В то же время, как справедливо отмечает Е.Ф. Довгань, в практике государств и доктрине сложилось мнение о том, что акты Совета Безопасности не должны противоречить нормам juscogens, а также положениям Устава ООН ^[17].

Как указывают К.О. Кононова и В. Говланд-Дебас, на внутригосударственном уровне положения конституции, как правило, имеют приоритет над нормами Совета Безопасности ООН ^[18]. Полагаем, что использование такого подхода не является оправданным. Учитывая специфику правовой основы предоставления Совету Безопасности полномочий по реагированию на угрозы международному миру и безопасности, а также характер возможных мер, принимаемых с этой целью, Совет Безопасности не принимает в расчет национальное право государств, в отношении которых такие меры принимаются. В этой ситуации положения резолюций Совета Безопасности будут преобладать над любым актом национального права. Так, например, в своей практике Совет Безопасности ООН признавалконституцию Южной Африки, не имеющей юридической силы (резолюция Совета Безопасности 554/1984 от 17 августа 1984 г.) ^[20].

Следует отметить, что Республика Беларусьобеспечила полное соответствие положений своей Конституции нормам Устава ООН.

Порядок имплементации резолюций Совета Безопасности ООН не урегулирован в настоящее время в законодательстве Республики Беларусь. В Законе Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах», предусмотрено, что Республика Беларусь приобретает международные обязательства не только в силу заключения международного договора, но и принятия международно-правовых актов уполномоченными субъектами (ст. 2, 10) ^[21].

В соответствии со ст.ст. 16 – 20 данного Закона, Совет Министров Республики Беларусь, Генеральный прокурор, нормотворческие органы, подчиненные (подотчетные) Президенту Республики Беларусь, Министерства, иные республиканские органы государственного управления, местные Советы депутатов наделены полномочиями по принятию нормативных правовых актов во исполнение международно-правовых актов в пределах их компетенции. При этом согласно ст. 10 Закона от 17 июля 2018 г. можно выделить два основания для принятия нормативно-правовых актов такого характера:

- исполнение международно-правовых актов невозможно без принятия (издания) соответствующих нормативных правовых актов;

- из содержания международно-правовых актов следует необходимость принятия (издания) соответствующих национальных нормативных правовых актов ^[21].

Таким образом, в соответствии с новым Законом Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» резолюции Совета Безопасности ООН, которые содержат международно-правовые обязательства Республики Беларусь: 1) действуют в Республике Беларусьи применяются субъектами права непосредственно; 2) такие решения имеют приоритет перед ратифицированными международными договорами Республики Беларусь.

Следует отметить, что несмотря на то, что в Республике Беларусь на настоящем этапе отсутствует специальное правовое регулирование вопросов имплементации резолюций Совета Безопасности ООН в Республике Беларусь, фактически, эти акты: а) исполняются Республикой Беларусь; б) рассматриваются как самоисполнимые.

Так, например, на обеспечение исполнения резолюций Совета Безопасности ООН по координации сотрудничества в борьбе с терроризмом направлены положения ст. 4-1 Закона Республики Беларусь от 3 января 2002 г. № 77-З «О борьбе с терроризмом» (с измен. идополн. от 09.01.2018 № 90-З), ст. 9-1 Закона Республики Беларусь от 30 июня 2014 г. № 165-З «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, финансирования террористической деятельности и финансирования распространения оружия массового поражения» (с измен. идополн. от 13.06.2016 № 376-З), постановление Совета Министров Республики Беларусь от 25 мая 2018 г. № 393 «О порядке взаимодействия с Комитетом Совета Безопасности ООН», п. 23 Положения о порядке государственного регулирования ввоза специфических товаров (работ, услуг), вывоза объектов экспортного контроля, осуществления посреднической деятельности в отношении объектов экспортного контроля, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 28 февраля 2017 г. № 49 «О государственном регулировании в области экспортного контроля», п. 3 Положения о порядке определения перечня организаций и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, причастных к террористической деятельности, обжалования решения о включении организации, физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, в такой перечень и рассмотрения иных обращений этих организации, физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, доведения этого перечня до сведения лиц, осуществляющих финансовые операции, и органа финансового мониторинга, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30.12.2014 № 1256 (в ред. от 23.02.2018 № 144).

В целях реализации конкретных резолюций (резолюций Совета Безопасности ООН № 425 (1978), № 426 (1978), № 1701 (2006)) были приняты Указ Президента Республики Беларусь от 02.08.2010 № 400 (ред. от 02.08.2012) «О направлении военнослужащих Вооруженных Сил Республики Беларусь для участия в деятельности по поддержанию международного мира и безопасности в Ливанской Республике».

На основании всего вышеизложенного можно прийти к следующему выводу. В настоящее время правовая основа для реализации резолюций Совета Безопасности ООН в Республике Беларусь носит фрагментарный характер. Представляется целесообразным принятие Закона Республики Беларусь «О международно-правовых актах органов международных организаций». В данном нормативно-правовом акте необходимо определить как место резолюций Совета Безопасности ООН в национальной правовой системе, так и порядок их исполнения. Наличие такого закона позволило бы устранить целый ряд неопределенностей, возникающих в связи с соотношением юридической силы резолюций Совета Безопасности ООН и международных договоров, ратифицированных Республикой Беларусь, а также обязательных актов иных международных организаций, членом которых является Республика Беларусь. Кроме того, специальное правовое регулирование порядка реализации актов Совета Безопасности способствовало бы созданию комплексной и системной правовой основы для реализации международных обязательств Республики Беларусь, вытекающих из членства в ООН.