International legal regulation of migration within the framework of activity of the United Nations and International Organization for Migration

Minigulova Il'mira Rafisovna PhD in Philosophy Senior Educator, the department of International Law and International Relations, Bashkir State University 450005, Russia, respublika Bashkortostan, g. Ufa, ul. Dostoevskogo, 131 ilmira_mini@mail.ru

Международно-правовое регулирование миграции осуществляется на основе важнейших нормативных документов (Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Декларация об укреплении международной безопасности, Европейская конвенция по правам человека, Конвенция о статусе беженцев, Конвенция Международной организации труда № 97 о правах мигрантов, Конвенция Международной организации труда № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения, Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей и др.). Однако новые миграционные волны первой четверти ХХI века вновь обратили внимание мирового сообщества на глобальные экономические, политические, социальные и экологические вопросы.

Глобальные проблемы современности создают серьезные препятствия для формирования социально-экономической и политико-правовой стабильности в современных государствах. Наиболее трудноразрешимой из них является нищета, влекущая новые проблемы, такие, например, как миграционный кризис. Международное сообщество, следующее основополагающим принципам и нормам международного права, стремится к искоренению нищеты. Механизм реализации этой деятельности отражена в Концепции устойчивого развития ООН ^[1]. Генеральная Ассамблея ООН, очередная ежегодная сессия которой началась 17 сентября 2019 года, учитывая актуальность проблемы нищеты и бедности, включила в повестку дня тему для прений «Активизация многосторонних усилий в целях искоренения нищеты». Тесная взаимосвязь проблемы нищеты и миграционных кризисов обусловлена неблагоприятными условиями жизни для человека. Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш, неоднократно в своих выступлениях перед мировыми лидерами, отмечал, что дискуссии международного сообщества должны опираться на фундаментальные права человека.

Исследуя события и явления, происходящие на современной мировой политической арене, следует отметить, что ситуация с вынужденными мигрантами (прежде всего, беженцами) остается одной из сложнейших в мире. К примеру, миграционный кризис 2015 года, который сопровождался перемещением более одного миллиона мигрантов из стран Ближнего Востока, Северной Африки, Афганистана через Средиземное море в европейские страны, продолжает влиять на экономическую и политическую ситуацию в регионе ^[2]. Так, в августе 2019 года Управление ООН по делам беженцев призывало правительства европейских стран разрешить высадить на берег беженцев из Ливии. Как отмечает Специальный посланник УВКБ в Средиземноморском регионе Венсан Коштель: «Более 500 человек дрейфуют в Средиземном море на двух спасательных судах, не имея возможности высадиться на сушу». Позиция европейских государств относительного миграционного вопроса остается неоднозначной. К примеру, как сообщает новостная служба ООН «правительство Италии ввело штрафы за спасение мигрантов на море и запретило судам НПО с мигрантами на борту швартоваться в итальянских портах. Парламент Италии решил придать этому акту силу закона, повысил размер штрафа и дал разрешение на автоматическую конфискацию судов» ^[3]. Ужесточение миграционной политики Италии обосновано необходимостью обеспечения национальной безопасности государства (борьба с нелегальной миграцией, организованной преступностью, терроризмом и др.). С другой стороны, решением миграционного вопроса может стать улучшение политико-правовых и социально-экономических условий в «государстве происхождения» мигрантов. Безусловно, миграционные процессы, особенно неуправляемые, задают новые вызовы как для «государств приема», так и для «государств происхождения».

Современная мировая политическая система конструируется не только главными акторами - государствами, но и производными акторами - международными организациями, транснациональными корпорациями. Система международных отношений становится все более обширной и многослойной. Начиная со второй половины ХХ века наибольшей степенью интеграции и универсальности обладает Организация Объединённых Наций.

ООН как уникальная международная организация, состоящая из главных, специализированных и вспомогательных органов, применяет все имеющиеся методы и приемы для урегулирования миграционных процессов, где особое внимание уделяется правам мигрантов. Одним из важнейших этапов международно-правового регулирования миграции стало принятие Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах ^[4]. В международном документе признается, что в числе основных причин миграции -перемещение людей в поисках новых экономических возможностей и перспектив; побег от жизни в условиях вооруженных конфликтов; побег от нищеты, отсутствия продовольственной безопасности, преследований, терроризма или нарушения и ущемления прав человека; уход от неблагоприятных последствий изменения климата или стихийных бедствий или в силу других экологических факторов. Становится очевидным, что вынужденное переселение и нерегулируемая миграция больших групп людей зачастую порождают сложные проблемы. Однако миграция несет в себе и положительные моменты, к примеру, польза от безопасной, упорядоченной и регулируемой миграции и создаваемые ею возможности значительны и часто недооцениваются. Управляемая миграция вносит положительный вклад в обеспечение всеохватного роста и устойчивого развития.

Следующим ключевым этапом стало проведение Межправительственной конференции для принятия глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции (Марокко, 2018). Настоящий Глобальный договор представляет собой не имеющий обязательной юридической силы рамочный документ о механизме сотрудничества, основу которого составляют обязательства, провозглашенные государствами членами в Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах ^[5]. Мировым сообществом признается, что беженцам и мигрантам, перемещающимся в составе больших групп, надлежит оказывать всестороннюю поддержку, помощь и защиту на директивном уровне в соответствии с обязательствами государств, вытекающими из международного права; в полной мере соблюдать их права человека и основные свободы. Реализация этих обязательств предполагает «взаимовыгодное» сотрудничество «государств происхождения» и «государств приема», которое в будущем принесет значительную пользу для всего человечества.

В основу настоящего Глобального договора положен ряд всеобъемлющих и взаимосвязанных руководящих принципов: ориентированность на интересы людей, международное сотрудничество, национальный суверенитет, верховенство права и соблюдение правовых процедур, устойчивое развитие, права человека, учет гендерных аспектов, учет интересов детей, вовлечение всех государственных структур, вовлечение всего общества. Договор предусматривает 23 цели, которые раскрывают механизм сотрудничества государств по регулированию международной миграции. В частности, обеспечение безопасной, упорядоченной и легальной миграции предполагает сбор и использование точных и дезагрегированных данных в качестве основы для выработки эмпирически обоснованной политики; сведение к минимуму неблагоприятного воздействия различных сил и структурных факторов, которые заставляют людей покидать страны своего происхождения; предоставление точной и своевременной информации на всех этапах миграции; обеспечение наличия у всех мигрантов законных удостоверений личности и надлежащих документов; упрощение доступа к каналам легальной миграции и повышение их гибкости; содействие справедливому и этичному найму работников и обеспечение условий для достойной работы; изучение и ослабление факторов уязвимости в процессе миграции; спасение людей и координация усилий международного сообщества по решению проблемы пропавших без вести мигрантов; повышение эффективности транснациональных мер противодействия незаконному ввозу мигрантов; предупреждение, пресечение и искоренение торговли людьми в контексте международной миграции; интегрированное и безопасное управление границами с координацией усилий; создание для мигрантов и диаспор условий, позволяющих им в полной мере способствовать достижению устойчивого развития во всех странах и др. ^[5]. Данные цели способствуют развитию международного сотрудничества и глобального партнерства в целях обеспечения безопасной, упорядоченной и легальной миграции.

Наряду с Организацией Объединенных Наций ведущей организацией является Международная организация по миграции (МОМ). Данная организация «тесно взаимодействует с правительственными, межправительственными и неправительственными организациями» ^[6]. МОМ в своей деятельности придерживается основополагающего принципа о том, что гуманная и упорядоченная миграция приносит пользу мигрантам и обществу. Стратегическая направленность МОМ заключается в предоставлении безопасных, надежных, гибких и экономически эффективных услуг лицам, нуждающимся в международной миграционной помощи; в усилении гуманного и упорядоченного управления миграцией и эффективного соблюдения прав человека мигрантов в соответствии с международным правом; в содействии экономическому и социальному развитию государств посредством исследований, диалога, разработки и реализации программ, связанных с миграцией, направленных на максимальное использование преимуществ миграции; в оказании поддержки государствам, мигрантам и общинам в решении проблем нерегулируемой миграции, в том числе посредством исследований и анализа коренных причин, обмена информацией и распространения передового опыта, а также содействии решениям, ориентированным на развитие; быть ориентиром для миграционной информации, исследований, лучших практик, сбора данных, совместимости и обмена ^[7].

Согласно последним данным МОМ в мире насчитывается около 257,7 млн мигрантов, из них 124,8 млн женщин, 36,1 млн детей, 4,8 млн международных студентов, 150,3 млн трудовых мигрантов, 25,4 млн зарегистрированных беженцев. Доля международных мигрантов в общей численности населения составляет 3,4 %. Наибольшее количество мигрантов проживает в США (49,8 млн), Германии (12,2 млн), Саудовской Аравии (12,2 млн) и России (11,7 млн) ^[8]. На основе анализа ежегодного отчета МОМ «Глобальные миграционные индикаторы» (2018 г), следует отметить, что темпы роста международной миграции будут зависеть от экономических, политических, экологических и социальных условий регионов мира ^[9].

Данные о миграции играют значимую роль в мировом информационном пространстве. Следует отметить, что информационное пространство в условиях глобализации становится новой геополитической ареной, где разворачиваются информационные конфликты, связанные с толкованием политических событий и явлений. В числе таковых политические и социо-культурные аспекты современных миграционных процессов. Так, в целях снижения негативного отношения к мигрантам, ООН совместно с МОМ разработали платформу «Я – мигрант» («I am a migrant»). Данная платформа призвана содействовать разнообразию и интеграции мигрантов в общество. Он предназначен для поддержки групп добровольцев, местных органов власти, компаний, ассоциаций, групп, любого доброжелателя, который обеспокоен враждебным публичным дискурсом против мигрантов. На сайте размещены реальные истории мигрантов со всего мира, которые содержат информацию о победах и невзгодах мигрантов, обо всех этапах их миграционных путешествий. В целом платформа является средством борьбы с ксенофобией и дискриминацией в информационном пространстве ^[10].

В 2019 году МОМ выпустила издание «International Migration Law. Glossary on Migration» (№ 34). В предисловии издания справедливо отмечается о необходимости выработки единой терминологии в области международного миграционного права. В частности, предлагается отход от дегуманизирующих терминов в пользу нейтральных, например использование вместо термина «нелегальный мигрант» («illegal migrants») термина «мигрант в неурегулированной ситуации» («migrants in an irregular situation»). Как отмечает Генеральный директор МОМ Антонио Виторино (António Vitorino), данные сдвиги в терминологии нужны не только ради политкорректности, но и для формирования объективных представлений о миграционных процессах ^[11]. Учитывая особенности многообразия языков и трудности перевода, следует отметить, что в международном миграционном праве должны применяться общепринятые термины. Практика показывает, что наиболее успешным вариантом унификации толкования юридических терминов является формулировка определений в рамках международных документов. К примеру, в Конвенции о статусе беженцев 1951 года в статье 1 дается комплексное определение понятия «беженец». Однако глоссарий по международному миграционному праву содержит не только общепринятые термины и концепции, но и те, которые еще обсуждаются в научных кругах. К примеру, «определение термина «трудящийся-мигрант» в Конвенции ООн является более широким, чем определения, содержащиеся в конвенциях Международной организации труда» ^[12], но на международном уровне еще не выработан юридически обязательный термин «высококвалифицированный трудящийся-мигрант» («highlyskilled migrant worker»), поскольку критерии, используемые для определения того, кто является или не является «высококвалифицированным трудящимся-мигрантом», могут различаться в зависимости от государства. На уровне законодательства государств, Андриченко Л.В. отмечает, «для юридической науки разработка категориально-понятийного аппарата всегда представляла сложность», кроме того «особую роль играет официальная концепция самого государства» ^[13]. Таким образом, создание единообразия в языке является важной отправной точкой в дискурсе миграции для обеспечения точного понимания и последовательного обмена информацией среди лиц, работающих в сфере миграции.

27 ноября 2019 года на официальном сайте МОМ был опубликован доклад по международной миграции «World Migration Report 2020» (WMR 2020). Как отмечает Антонио Виторино, постоянно растущий и совершенствующийся массив данных и информации может помочь «лучше понять» основные аспекты миграции в постоянно меняющемся мире ^[14]. Доклад является цельным отчетом, раскрывающий основные тенденции миграции, а также затрагивающий экономические, социальные процессы и вопросы международной безопасности. В первой главе доклада авторами отмечается, что усиление миграционных процессов за последние два года происходило за счет международных конфликтов, серьезной экономической и политической нестабильности в некоторых государствах, а также в силу неблагоприятных климатических изменений. Масштабы и темпы международной миграции непредсказуемы, но вместе с тем, есть соответствующие факторы, благодаря которым можно выделить долгосрочные тенденции миграции. Например, демографические изменения, экономическое развитие, информационно-коммуникационные технологии, совершенствование транспорта и увеличение доступа к транспорту. При анализе миграционных процессов, можно выделить так называемые «миграционные коридоры», существующие в течение многих лет. Крупнейшие коридоры, как правило, проходят от развивающихся стран до более крупных экономик (США, Франция, РФ, ОАЭ, Саудовская Аравия). Вероятно, в будущем данная модель миграции сохранится ^[15]. Международно-правовое регулирование миграции возможно несколькими путями: совершенствование международного права, выработка международным сообществом единых решений, развитие миграционного права и миграционной политики государств, а также улучшение политико-правовых и социально-экономических условий в «государстве происхождения» мигрантов и беженцев.

Таким образом, миграция остается одной из главных задач внешней и внутренней политики многих государств мира. Поскольку международная миграция представляет собой сложное явление, затрагивающее экономическую, социальную и политическую сферы. Учитывая возрастающую роль информационно-коммуникационной сферы, важным является объективное научно-обоснованное исследование миграционных процессов. Следующим этапом на пути к международно-правовому регулированию миграции, является проведение в январе 2020 года в Египте международного форума «International Forum on Migration statistics (IFMS)», где будут рассмотрены вопросы мировой политики в сфере миграции, новые подходы к сбору данных о миграции, результаты прогресса в достижении Целей устойчивого развития и др. Исходя из проведенного анализа, следует заключить, что международно-правовое регулирование миграции Организацией Объединённых Наций и Международной организацией по миграции является неотъемлемым элементом современных международных отношений.