National approaches towards regulation of systemic risks in the banking sector

Gospodarchuk Galina Gennad'evna Doctor of Economics Professor, the department of Banking and Finance, Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod - National Research University 603950, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, pr. Gagarina, 23 gospodarchukgg@iee.unn.ru

Мировой финансовый кризис 2008 года выявил проблемы в сфере регулирования финансовой стабильности, обусловленные несовершенством применяемых инструментов банковского регулирования, их неспособностью улавливать накапливаемые системные риски. Реакцией международных органов банковского регулирования на глобальный кризис, в ходе которого вскрылись существенные провалы надзора за финансовыми рынками, явилось появление новой концепции международного банковского регулирования, опубликованной Базельским комитетом в 2010 году и получившей название Базель III ^[1].

Базель III содержит новые нормативные требования к достаточности капитала банка, к его структуре, а так же предписание к созданию банками защитного и контрциклического буферов капитала:

1. Предусматривается увеличение норматива достаточности капитала на 2,5 процентных пунктов. Соответствующая надбавка получила называние «Защитный буфер капитала». Её предназначение, по официальной версии, - создание «подушки безопасности», необходимой для поглощения непредвиденных потерь по невозвратным кредитам. Но, 2,5% от активов банков вряд ли смогут заметно повлиять на ситуацию с поглощением потерь. Реальная роль этой надбавки, скорее всего, другая - общее ограничение инвестиционной активности банков, поскольку из практики известно, что слишком агрессивное кредитование, со временем, приводит к тому, что планка требований к надёжности заёмщиков начинает снижаться со всеми очевидными вытекающими из этого последствиями.

2. Банки должны сформировать контрциклический буфер капитала ^[3]. В период подъема экономики требования к уровню капитала плавно увеличиваются на 2,5 п.п. (предельное значение), во время спада это увеличение отменяется. Для определения периодов подъёма и спада центральными банками разрабатываются официальные методики. Контрциклический буфер капитала работает примерно так же, как и защитный, но позволяет управлять кредитной активностью банков в некоторой степени.

3. Базель III предполагает более строгий надзор за системно значимыми банками ^[4], с целью повышения качества их активов.

4. Вводится новый норматив с требованиями к показателю «левериджа». Леверидж аналогичен нормативу достаточности с тем отличием, что при расчете используется очень широкий перечень активов, включая забалансовые обязательства. При этом активы не взвешиваются по уровню риска ^[5]. Предельное нормативное значение устанавливается в размере 3%. Показатель новый и осложняет использование банками многих схем, предназначенных для обхода требований капиталу.

Таким образом, Базель III предъявляет существенно более высокие требования к достаточности капитала банков, по сравнению с предыдущими требованиями, и модернизирует их, вводя абсолютно новые инструменты в ответ на вызовы мировой экономической системы.

Изменения в системе банковского регулирования вызвали большой интерес в научном сообществе и способствовали актуализации и проведению исследований по данной тематике. Анализ соответствующих научных публикаций показывает, что большинство из них фокусируется на исследовании взаимосвязи новых регулятивных требований и кредитной активности банков. Mankart J., Michaelides A., Pagratis S. ^[6] проанализировали влияние нормативных требований к достаточности капитала и левериджу на банковское кредитование. Авторы обнаружили, что ужесточение требований к капиталу банков приводит к снижению объемов кредитования, резервов и увеличению числа банкротств, а ужесточение требований к левериджу - к увеличению кредитования и снижению банкротств. Стоит заметить, что рост кредитования в последнем случае объясняется не ростом общей инвестиционной активности банка, а переходом к обычным методам кредитования с отказом от использования различных схем с финансовыми инструментами. То есть, норматив левериджа работает так, как и было задумано.

Drehmann M., Borio C., Tsatsaronis K. ^[7] исследовали эффективность различных индикаторов фазы экономического цикла для определения уровня контрциклической набавки к капиталу банков. По результатам проведенного анализа авторы сделали вывод, что наиболее информативным индикатором фазы экономического цикла является показатель отношения кредита к ВВП. При этом используются на абсолютные значения данного показателя, а отклонения его значений от долгосрочного тренда (т.е. от сглаженного временного ряда).

В ряде статей исследуется вопрос об адекватности дифференциации регулятивных мер в зависимости от различных параметров банка. В их число входит эмпирическое исследование по банкам Пакистана, выполненное Noreen U., Alamdar F., Tariq T. ^[8]. В этом исследовании авторы проанализировали взаимосвязь размера банка, уровня риска, доли неработающих кредитов и буфера капитала (под ним понималось превышение величины капитала над нормативным значением). Установлена слабая взаимосвязь между размерами банка и остальными показателями. Отсюда возникает вопрос о целесообразности дифференцирования нормативов по размеру банков. Belem V., Gartner I. ^[9] осуществили похожее исследование на данных по банкам Бразилии. Исследовалась взаимосвязь стоимости банкротства и большого перечня факторов. Стоимость банкротства - это количественное выражение «системной значимости» и «важности» банка. Установлено, что стоимость банкротства слабо связана со всеми прочими факторами. Следовательно, установка повышенных нормативов для системно значимых банков не имеет под собой естественных оснований. Их, конечно же, можно установить принудительно; и тогда надёжность системно значимых банков, по мнению регулятивных органов, должна вырасти. Обнаруженное отсутствие естественных оснований этому никак не помешает. Оно лишь означает, что при увеличении нормативов конкурентоспособность крупных банков упадёт, и это негативно повлияет на надёжность.

В ряде публикаций исследуется вопрос об особенностях адаптации требований Базеля III к национальным банковским системам. Maurin L. и Toivanen M. в своем исследовании ^[10] пришли к выводу, что адаптация банков еврозоны к более высоким требованиям к достаточности капитала снижает не только рост кредитования, но и объемы операций с ценными бумагами, причем объем последних снижается сильнее. Одновременно с этим уменьшается объем заемного капитала. Charl J. De Villiers, Pei-Chi K. Hsiao ^[11] искали наилучший индикатор фазы экономического цикла для Южной Африки. Они определили, что очень хорошие результаты показывает количество проданных автомобилей; на втором месте оказалось количество одобренных заявок на строительство жилых домов. Заметим, что в статье ^[7] эти показатели не исследовались. По итогам исследования авторы делают вывод, что общепринятое соотношение кредитов к ВВП с учетом его отклонения от долгосрочного тренда не является достаточно хорошим индикатором цикличности экономики.

Еще одним важным направлением исследований является анализ эффектов от реализации регулятивных требований Базель III. В рамках этого направления выделяется интересная тема - появление регулятивного арбитража. Он возможен на международном уровне и внутри одной страны. Международный арбитраж вероятен по той причине, что центральные банки могут менять величины контрциклических нормативов, оставляя неизменными методики их расчета в соответствии с требованиями Базель III. Банки в странах с меньшими надбавками получают преимущество. Проблем здесь, как минимум, две. Во-первых, банки стран с высокими нормативами могут совершать часть операций через банки стран с низкими нормативами, что позволит им обойти нормативные требования, формально ничего не нарушая. Во-вторых, ослабление контрциклических нормативов может быть намеренно использовано властями для повышения конкурентоспособности своих банков. И то и другое снижает эффективность контрциклических мер. Более подробно это рассмотрено в статье ^[12].

Арбитраж на национальном уровне возможен вследствие того, что надбавки к капиталу выше для крупных банков. Вследствие этого, крупные банки могут совершать операции через небольшие банки, достигая тех же эффектов, что и при международном арбитраже. Это рассматривается в статье ^[13].

Весьма обсуждаемой является тема гармонизации международных стандартов с национальными особенностями регулирования системных рисков. О различных мнениях экспертов по данному вопросу можно судить по соответствующим публикациям ^[14-16], говорящим о том, что до настоящего времени еще не найден методологический консенсус в отношении алгоритма определения величины активов, взвешенных с учетом риска. Кроме того, остаются дискуссионными допустимые пределы отклонений регулятивных требований на национальных уровнях от стандартов, рекомендаций и сроков внедрения Базель III. В частности, в одном из последних документов Базельский комитет по банковскому надзору фактически признает различия в интерпретации Базельских критериев оценки достаточности капитала на уровне национальных юрисдикций ^[17].

Базельский комитет по банковскому надзору на регулярной основе осуществляет мониторинг реализации соглашения Базель III в национальных юрисдикциях, публикуя соответствующие отчеты, последний из которых вышел в апреле 2018 года ^[18]. В этом отчете излагается статус принятия стандартов Базель III для каждой из юрисдикций - членов Базельского комитета по банковскому надзору. Согласно отчету, все 27 стран-участниц утвердили национальные требования по капиталу, нормативы ликвидности и правила, устанавливающие требования к защитному буферу капитала. 26 национальных юрисдикций установили требования к контрциклическому буферу, а также к дополнительным требованиям по надбавке к капиталу системно значимых банков. Анализ параметров внедрения Базеля III в этих странах показывает следующее.

Защитный буфер капитала (capital conservation buffer) предназначен для поддержания достаточности капитала на определенном уровне для сохранения финансовой устойчивости банка во время экономической нестабильности. Он формируется из капитала 1-го уровня в размере 2,5% от совокупных активов, взвешенных с учётом риска. В случае несоблюдения требований по созданию и размеру защитного буфера капитала на банк будет наложено ограничение по дивидендным и бонусным выплатам, что должно служить сильной мотивацией для сотрудников банков в части соблюдения этих требований.

Срок и размер указанной надбавки устанавливается национальными юрисдикциями самостоятельно в соответствии с текущим состоянием банковского сектора (табл. 1).

Таблица 1

Введение защитного буфера капитала в странах ЕС и России

Источник: составлено по материалам Европейского совета по системным рискам ^[40].

Из табл. 1 видно, что в большинстве стран ЕС защитный буфер капитала уже сформирован в полном объёме (2,5%). Некоторые страны ЕС, такие, как Румыния, Италия и Дания, а также Россия, формируют буфер капитала поэтапно, согласно графику, предложенному Базельским комитетом, и выйдут на указанный показатель в 2,5% к 2019 году.

Слабые стороны защитного буфера сводятся к тому, что отсутствует внедрение чего-то существенно нового. Ранее, примерно 15 лет назад, нормативы достаточности капитала были в целом выше, и, впоследствии, были плавно снижены для стимулирования кредитования. Увеличение норматива на 2,5 п.п., во-первых, выглядит как возврат к предыдущим значениям. Во-вторых, оно не обеспечивает полный возврат к этим значениям. В-третьих, сам факт снижения нормативов показывает, что их можно менять вручную, при необходимости, не объясняя причин этих изменений. Тогда встаёт вопрос о целесообразности введения контрциклической надбавки к капиталу, которая предполагает тот же механизм ручного изменения нормативов, но только в узких пределах.

Надбавка к капиталу за системную значимость

Важнейшим аспектом Базель III являются более жесткие требования к капиталу глобальных системно значимых банков ^[4], оказывающих существенное влияние на мировую финансовую систему. Банки, идентифицированные как системно значимые на глобальном уровне, ранжируются на 5 групп по уровню системной значимости. Для каждой группы устанавливаются дополнительные требования по достаточности капитала первого уровня к активам, взвешенным с учётом риска (табл. 2).

Таблица 2

Надбавка к капиталу системно значимых банков на глобальном уровне

Источник: составлено на основе рекомендаций Базельского комитета ^[4].

Одновременно Базельский комитет по банковскому надзору обращает внимание на банки, которые не идентифицируются как системно значимые на глобальном уровне, но банкротство которых может иметь негативное влияние на экономику отдельной страны ^[19]. В октябре 2012 года Базельским комитетом был опубликован документ ^[20], определяющий работу надзорных органов с системно значимыми банками на национальном уровне. Практика реализации национальных подходов к регулированию системно значимых банков предполагает введение дополнительного буфера капитала для этих банков. Размер и срок формирования дополнительной надбавки за системную значимость устанавливается надзорными органами национальных юрисдикций самостоятельно, исходя из собственного мотивированного суждения о рисках, которые эти банки несут для финансовой системы и экономики государства (табл. 3).

Таблица 3

Надбавка к капиталу системно значимых банков на национальном уровне в странах ЕС и России

Источник: cоставлено по материалам ^{[21, 22]} и национальным подходам к определению системно значимых банков ^[23-38].

Повышение нормативов для системно значимых банков является сомнительной идеей. Во-первых, в анализе исследований уже есть доводы в пользу отсутствия естественных причин повышения нормативов у крупных банков. Во-вторых, повышение нормативов приведет к возникновению национального арбитража. На данный момент времени мер против арбитража не предусмотрено. В-третьих, появляются дополнительные предпосылки к арбитражу внутри одного банка, приводящие к реструктуризации активов и реконцентрации рисков. Этот арбитраж существует уже давно, изменение нормативов может его дополнительно усилить. В-четвертых, критерии для выделения системно-значимых банков не являются общепринятыми. Применяемые центральными банками методы идентификации системно значимых банков могут быть поставлены под сомнение заинтересованными лицами, что будет способствовать ухудшению репутации центральных банков.

Контрциклический буфер капитала

Введение контрциклического буфера капитала необходимо для ограничения скорости роста кредитования в определенные моменты времени. Тем самым, оно должно уменьшать циклические колебания объемов кредитования.

Размеры и порядок применения контрциклического буфера капитала для банков устанавливаются надзорными органами национальных юрисдикций. В тоже время, согласно рекомендациям Базель III, значение контрциклического буфера капитала может варьироваться от 0 до 2,5%.

Для введения буфера предусмотрен переходный период с 1 января 2016 года по 1 января 2019 года. С учетом того, что решение об установлении контрциклического буфера капитала на уровне, отличном от нуля, может оказать влияние на стратегию развития банков, Базель III рекомендует объявлять о повышении надбавки заранее ^[2].

Надзорные органы национальных юрисдикций сами определяют размер и дату введения контрциклического буфера для банков, исходя из собственного представления о фазе экономического цикла в стране. В настоящее время лишь несколько стран ЕС и Гонконг имеют размер контрциклический буфера капитала выше нуля (табл. 4), остальные страны аргументируют это тем, что экономика ещё до конца не восстановилась после кризиса, наблюдается рецессия, и нет оснований для введения контрциклического буфера.

Таблица 4

Введение контрциклического буфера капитала в странах ЕС, Гонконге и России

Источник: составлено по материалам Европейского совета по системным рискам ^[39].

Согласно документам Базель III, в расчёт контрциклического буфера капитала банка не включаются требования к государственным организациям, а также к кредитным организациям. С точки зрения регулирования цикличности экономической системы, данный алгоритм расчета представляется целесообразным. Однако, с точки зрения надзора за источниками формирования и накопления системных рисков, он создает преференции длятех рисковых операций банков, которые исключены из расчета.

Недостатки этого норматива сводятся к следующему:

1. Для разных стран нужны разные индикаторы фазы экономического цикла. Повсеместное использование отношения кредитов к ВВП может дать неожиданные результаты и потребовать ручной корректировки алгоритма.

2. Не понятно, что мешает корректировать величину норматива достаточности капитала вручную. Так поступают, например, с ключевой ставкой.

3. Весьма интересной выглядит ситуация, при которой в одной стране контрциклическая надбавка максимальная, в другой - минимальная. Это вполне реально, поскольку фазы цикла отслеживаются по национальной статистике. В материалах Базеля III рекомендации относительно такой ситуации не даны. С учётом системной значимости банков разница в нормативе достаточности капитала между банками может достигать 5%, что создаёт очень сильные предпосылки для международного регулятивного арбитража.

Леверидж

Эксперты Базельского комитета одной из причин глобального финансового кризиса называют стремительный рост активов банков и забалансовых обязательств. Во многих случаях банки имеют чрезмерное кредитное плечо, соблюдая при этом нормативы достаточности капитала к активам, взвешенным с учётом риска. Введение простого и достаточно прозрачного показателя левериджа призвано стать дополнительным требованием к капиталу банка. Коэффициент левериджа определяется как отношение капитала первого уровня к совокупной величине активов (включая балансовые и забалансовые статьи), не взвешенных с учётом риска. Минимальное требование по уровню левериджа определено на уровне 3%. Показатель левериджа поэтапно вводится странами Евросоюза и Россией согласно рекомендациям Базельского комитета, начиная с 2017 года.

Показатель левериджа является наиболее интересным нововведением Базель III. Он позволяет бороться с применением схем, в которых кредитование маскируется под операции с ценными бумагами. Наиболее важная составляющая норматива - это забалансовые показатели. Однако попытка их простого суммирования сразу же выявляет проблемы:

1. Не понятно, что использовать в качестве забалансового показателя именно для расчета норматива левериджа. По производным финансовым инструментам (ПФИ) на забалансовых счетах банка отражается их номинальная стоимость. Максимальная величина убытка ограничивается номинальной стоимостью только в том случае, если инвестор имеет длинную позицию по данному активу. В случае короткой позиции максимальный убыток не ограничен. Вопрос, что учитывать при коротких позициях, остаётся открытым.

2. У некоторых инструментов номинальные стоимости очень большие. К ним относятся процентные свопы, которые широко используются банками. Номинал этих свопов примерно в 1000 раз выше реального дохода или убытка. У фьючерсов и форвардных контрактов - в 5-20 раз выше. Каким образом учитывать подобные инструменты - не понятно. Кроме того, из этого примера видно, что суммирование номиналов производных финансовых инструментов без учета вероятности «материализации» номиналов, выглядит, по крайней мере, очень странно.

3. Номинальная стоимость ПФИ во многих случаях имеет чисто номинальный характер, её информативность как показателя близка к нулю. На базе существующих ПФИ возможно создание новых ПФИ, у которых номинальная стоимость будет отличаться при тех же уровнях риска. Например, в условия процентного свопа можно ввести пункт, что все процентные ставки, используемые в расчетах, умножаются на 10. У такого свопа номинал станет в 10 раз меньше.

4. Забалансовые статьи и соответствующие финансовые операции можно перенести на баланс зависимого инвестиционного фонда, после чего они вообще уйдут из под контроля регулятора.

5. Простое суммирование забалансовых статей сразу же ставит вопрос об учете встречных позиций, которые компенсируют риски друг друга. Положения Базель III уже предусматривают некоторые возможности по неттингу (взаимозачёту) этих позиций. Но здесь надо иметь ввиду, что неттиг является простой задачей лишь в случае организованного рынка. Банки совершают крупные сделки на неорганизованном рынке. В этих сделках необходим учет риска контрагента, что очень сильно усложняет неттинг.

Из-за перечисленных проблем в настоящее время забалансовые показатели в леверидже учитываются не полностью. Можно считать, что норматив работает в тестовом режиме. К тому же, не следует забывать, что норматив новый, и практика по его обходу пока слабо разработана. Следует ожидать снижения его эффективности со временем.

Выводы:

1. Центральные банки разных стран, применяя нормативные требования Базель III в части увеличения капитала банков, корректируют (в рамках допустимых границ) только параметры предлагаемых Базелем III инструментов, а также определяют конкретные сроки их внедрения. Корректировка параметров и сроков внедрения регулятивных инструментов в рамках национальных юрисдикций основывается, преимущественно, на мотивированных суждениях и не имеет четко выраженной методологической основы.

2. Дифференциация нормативов создаёт проблему регулятивного арбитража, которая остаётся нерешенной.

3. Вводимые дополнительные требования к достаточности капитала содержат мало новизны.

4. Норматив левериджа выглядит перспективным, но на данный момент времени он не до конца проработан.