Approaches towards the assessment public administration efficiency: analysis and prospects of development

Surilov Meir Nisonovich assistant (post-graduate student) of the Department of State and Municipal Management at Plekhanov Russian University of Economics 115470, Russia, Moscow, str. Nagatinskaya Nab, 34, ap. 137 mosgorduma77@mail.ru Other publications by this author

1. Введение

Современное постиндустриальное общество характеризуется разнообразием потребностей населения, а также их нарастающей индивидуализацией. Удовлетворить быстроменяющиеся запросы общества способны модели государственного управления, сочетающие высокую реагирующую способность государственного аппарата и четкое стратегическое планирование. Концептуальное осмысление возможности подобного синтеза представлено во множестве новейших концепций государственного управления, включая «публичное управление» (public administration).

Критический анализ показателей и критериев оценки эффективности государственного управления позволяет утверждать, что в настоящее время не существует четко сформулированных направлений и стратегий развития механизма публичного управления. В свою очередь, многообразность построения систем целевых ориентиров в органах власти усложняет оценку государственного управления в целом. Как следствие, основной потребностью органов власти становится формирование стратегии развития общества и создание эффективного механизма ее реализации. Также актуализируется необходимость поиска оптимального сочетания различных подходов к оценке эффективности публичного управления и механизмов их адаптации в конкретной стране. При этом эффективная система оценки формирует потребность в постановке конкретных целей, за выполнение которых несут ответственность органы государственной власти и госаппарат, в определении временного периода, в течение которого цели приведут к планируемому результату. В этом контексте возникает необходимость формирования единой системы показателей, обеспечивающих комплексную оценку эффективности публичного управления, построенной, в том числе, на основе лучших зарубежных практик.

2. Понятие и цели публичного управления

На современном этапе развития термин «публичное управление» содержательно охватывает понятия государственного и муниципального управления. В конкретном контексте «публичное управление» может означать как государственное, так и муниципальное управление (либо их совокупность). При этом к рассматриваемому понятию будет относится и реализация публичного управления «операторами», которым органы власти или местного самоуправления делегирует отдельные публично-властные полномочия ^{[7, с.9]}.

Согласно документам ООН, «публичное управление представляет собой осуществление политических, экономических и административных полномочий по управлению делами страны, комплекс механизмов, процессов, взаимоотношений и институтов, посредством которых граждане и их объединения выражают свои интересы, осуществляют свои права и обязанности и урегулируют разногласия. Управление может осуществляться всеми методами, которые общество использует для распределения властных полномочий и управления государственными ресурсами, а также разрешения возникающих проблем» ^{[14, с.9]}.

Анализ работ таких авторов, как В. Вильcон, Ю. Хабермас, А. Турен, М. Кастельс, П. Друкер, Дж. М. Пфифнер, Ж. Гюгльельми, Р. Пристюс, Д. Вальдо, И. Барциц, А. Зеленцов, И. Понкин, Г.Купряшин и др., позволяет сделать вывод, что публичное управление включает механизмы совершенствования внутренней координации и коммуникационных систем, управления человеческими, материальными и финансовыми ресурсами, а также предоставлении публичных услуг. В мировой практике сформировались и продолжают развиваться два основных подхода к пониманию публичного управления (таблица 1).

Таблица 1. Понимание публичного управления в системе социальных наук

Источник: составлено автором по ^[15;16]

Публичное управление в распространенной в России интерпретации представляет собой научное направление, имеющее свои связанные, но относительно автономные области (рисунок 1).

Рисунок 1. Направления public administration

Источник: составлено автором по ^[2;13]

Так, в своей работе Г.Л. Купряшин детально рассматривает генезис и содержание современного публичного управления, определяя его как «систему кооперации государственных, муниципальных, некоммерческих и смешанных структур, призванную обеспечить удовлетворение общественных интересов и решение коллективных проблем» ^{[4, с.103]}. При этом данный вид управления должен учитывать автономность личности и возможность выбора, в связи с чем особое значение приобретает качество обратных связей, включая уровень общественного исполнения управленческих решений.

Для формирования целей публичного управления И.В. Понкин выделяет 3 группы источников: «1) закрепленные в конституциях (писаных и неписаных) государств основы конституционного строя, императивы и требования, определяющие функции государства и вытекающие из них цели государственного управления или определяющие напрямую такие цели; напрямую закрепленные в других законах государства цели; 2) публичные интересы; 3) политическая воля высшего руководства государства» ^{[7, с.48]}. Также автор выделяет интегральные цели публичного управления, представленные на рисунке 2.

Рисунок 2. Интегральные цели публичного управления

Источник: составлено автором по ^{[7, с.50-51]}

В свою очередь, В.Е. Чиркин отмечает, что: «публичное управление осуществляется в трех формах – в виде государственного управления Российской Федерации, в виде государственного управления со стороны субъекта РФ (в пределах его предметов ведения) и в виде муниципального управления (управление в сфере вопросов местного значения)» ^{[9, с.27]}. Здесь следует отметить, что цели публичного управления должны быть максимально взаимосвязаны и взаимодополняющими на всех уровнях.

По мнению Е.В. Охотского, эффективная модель государственного управления должна обязательно отвечать трем базовым требованиям, представленным на рисунке 3.

Рисунок 3. Требования к эффективной модели государственного управления

Источник: составлено автором по ^{[6, с.121]}

На текущем этапе развития теории публичного управления развиваются концепции «нового государственного менеджмента» (New Public Management), «электронного правительства» (Digital Government), «сетевого государственного управления» (Network model of Government), «антикризисного государственного менеджмента» (Anti-crisis Public Administration), «хорошего правительства» (Good Governance), «открытого правительства» (Open Government Partnership) и др. Ряд из них нашли практическое воплощение в отдельных элементах российской системы государственного управлении. Отметим, что для выявления концептуального запроса на новую модель государственного управления актуальны исследования моделей «невидимой», «помогающей» и «грабящей» руки ^[12].

Накопленный опыт применения перечисленных выше моделей государственного управления показывает, что каждая из них имеет преимущества в решении специфического спектра задач, обладая объективной границей своего приложения. Поэтому практическое значение имеет методологический подход к выбору конкретной модели для последующей имплементации ее в механизм управления государством.

Вместе с тем, современная потребность в развитии модели «нового государственного менеджмента» обусловлена ростом требований граждан к эффективности политики и управленческих решений, а также качеству предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Как следствие, актуализировались задачи переноса управленческих технологий, показавших свою эффективность в частном секторе, в государственный сектор, а также поиск действенных методов оценки эффективности их использования.

3. Подходы к оценке эффективности публичного управления

На современном этапе развития теории публичного управления сложилось множество подходов к оценке его эффективности. Соглашаясь с Р.Т. Мухаевым и О.Г. Абрамовой под оценкой эффективности публичного управления будем понимать: «процесс измерения результатов совокупной деятельности всех органов государственной власти, ее различных подразделений и отдельных государственных служащих на основе научно обоснованных показателей и критериев, позволяющих сопоставлять фактическое состояние дел с основными стандартами и целевыми показателями результативности» ^{[5, с.147]}. Отметим, что исследуемые далее методы оценки сталкиваются с проблемами достоверности и полноты показателей, а также адаптации и унификации критериев для специфики различных стран.

В начале XXI в. в западных практиках динамично развивался интегральный подход к оценке эффективности публичной власти. К наиболее известным системам оценки эффективности на базе интегрального подхода относятся:

1) индекс GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) и Индикаторы качества публичного управления (The Worldwide Governance Indicators, WGI) Всемирного банка;

2) индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, CPI) и Барометр мировой коррупции (Global Corruption Barometer) компании Transparency International;

3) индекс экономической свободы (Index of Economic Freedom), разработанный Фондом «Наследие» (Heritage Foundation) совместно с газетой «Wall Street Journal»;

4) индекс глобальной конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index), предложенный Всемирным экономическим форумом (World Economic Forum);

5) индекс слабости государств (Fragile States Index), разработанный Фондом Мира (The Fund for Peace) и журналом «Foreign Policy» и др.

В международной практике оценки эффективности публичного управления получил распространение индекс GRICS, который базируется на шести показателях (рисунок 4).

Рисунок 4. Структура индекса GRICS

Источник: составлено автором по ^[10]

Недостатком данного способа оценки можно считать то, что он разработан для сопоставления показателей разных стран, нивелируя задачу анализа динамики конкретной сферы в одной стране. Такая система предназначена в большей степени для сравнительной оценки и рейтингования стран. Интегральный показатель не позволяет выявить конкретные аспекты правовой базы или практики деятельности публичных органов, приводящих к установленным значениям интегральных показателей, а сами показатели в существенной мере основаны на субъективном восприятии и экспертных оценках.

Помимо индекса GRICS также следует выделить WBES (The World Business Environment Survey) и BEEPS (The Business Environment and Enterprise Performance Survey), которые позволяют получить сравнительную оценку государственной политики через качество взаимодействия бизнеса и государства на основе таких показателей, как: деловой климат, качество управления и регулирования, уровень коррупции, качество государственных услуг в контексте взаимодействия бизнеса и государства, конкурентной среды.

Также представляет интерес Индекс непрозрачности CLEAR (Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) компании PricewaterhouseCoopers, состоящий из показателей, влияющих на рынок капитала (коррупция; права собственности; стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности; экономическая политика).

Отметим, что эксперты ООН оценивают эффективность публичной власти также с помощью Индекса развития человеческого потенциала (Human Development Index), который отражает достижения страны в здравоохранении, образовании и обеспечении высокого дохода населения (рисунок 5).

Рисунок 5. Структура Индекса развития человеческого потенциала

Источник: составлено автором по ^[10]

Учитывая, что достаточно полное описание и субъективная критика различных подходов к оценке эффективности государственного управления представлены в работе ^[3], нам бы хотелось отметить, что помимо интегральных индексов находят практическое применение и показатели оценки «второго уровня», базирующиеся на ограничениях и возможностях исполнительной власти. Во время их определения используются подходы, разработанные в рамках программы SIGMA (программа поддержки совершенствования публичного управления в странах Центральной и Восточной Европы) ОЭСР, а также общей схемы оценки (Common Assessment Framework, CAF). Эти показатели используются при оценке соответствия состояния стран-кандидатов в члены Европейского Союза. Также с их использованием проводится оценка прогресса в таких сферах, как: государственная служба, управление разработкой и реализацией государственной политики, управления государственными расходами, контроль за международными финансовыми операциями, внешний аудит, государственные закупки. При этом основными методами измерения эффективности деятельности органов публичной власти в странах с развивающейся экономикой являются две международные системы оценки качества – CAF и IWA 4 ^[8;11].

Общая схема оценки (CAF) – это инструмент управления качеством, созданный на основе модели качества Европейского фонда управления качеством (EFQM) и является результатом сотрудничества министров ЕС, ответственных за публичное управление. Система базируется на 10 критериях оценки, из которых одна группа определяет потенциальные возможности организации, а другая – измеряет результаты ее деятельности в основных сферах. Каждый критерий разделен на субкритерии, каждый из которых можно использовать при оценке деятельности органов местного управления социальной сферой. Недостатком системы оценивания является ориентация на самооценку организации и практическое применение ее в российских условиях в целом малоэффективно.

В IWA 4:2009 «Системы менеджмента качества. Руководство по применению ИСО 9001:2008 в местных органах власти» (Quality management systems – Guidelines for the application of ISO 9001:2008 in local government), учтены положения программы ООН «Повестка дня на 21 век: развитие на местном уровне» (UN Local Agenda 21). IWA 4 содержит: примеры услуг и связанных с ними процессов, которые должны обеспечивать органы местной власти; простые методы оценки их степени эффективности и компетентности. Деятельность органа местной власти анализируется по 39 показателям в 4 направлениях: институциональное развитие для надлежащего управления; экономическое развитие; всестороннее социальное развитие; экологическое развитие. Самооценка предназначено для того, чтобы высшее руководство органа местной власти в ответственной и добровольной форме определяло уровень своей действенности по каждому из соответствующих показателей. Все показатели оцениваются по шкале, основанной по принципу «светофор». Данный метод, хотя и имеет признаки эвристического, не может считаться универсальным из-за высокой вероятности риска осуществления органом местной власти завышенной самооценки. Поэтому проблема разработки универсальной методики оценки не теряет актуальности.

В международной практике также используется аналитическая методика оценки эффективности деятельности публичных органов, получившая название «функциональный обзор» (functional review). Она разработана на основе концепции сбалансированной системы показателей (Balanced Scorecard, BSC). Отметим, что во Франции уже более 70 лет используется подобный инструмент (tableau de bord, Tb) для выбора, документирования и интерпретации, объединенных причинно-следственными связями финансовых и нефинансовых показателей. Преимуществами данного инструмента является способность объединить в одной структуре стратегические и операционные показатели, предусматривать многоуровневую детализацию целей с помощью конкретных показателей и высокий уровень согласования определенных мер для достижения целевых показателей, итеративный характер формирования. Недостатком системы является отсутствие четкой структурированности ^[8].

Следует также отметить и призму эффективности, которая является трехмерной системой, максимально гибкой для того, чтобы при необходимости сконцентрироваться на проблемах разного уровня: определенном бизнес-процессе, эффективности структурного подразделения или органа власти в целом. Она позволяет определять важные составляющие стратегий, процессов и возможностей, с которыми нужно обращаться с точки зрения измерения и управления для удовлетворения потребностей и интересов различных заинтересованных сторон и организаций. Одним из преимуществ структуры призмы эффективности является то, что она четко визуализирует элементы, которые должны быть отражены на карте стратегии: аспекты и взгляды на эффективность в их сочетании. Только при таком условии можно говорить о более точное измерение эффективности.

Завершая обзор подходов к оценке качества и эффективности публичного управления отметим, что с целью выработки общих подходов к оценке деятельности местных властей специалисты ООН разработали более 20 методик для различных стран, включающих: барометр местного самоуправления; индекс городского управления; индекс надлежащего управления для местного развития (GOFORGOLD); индекс управления для местного развития и менеджмента эффективности местного управления (индекс GOFORDEV, Филиппины); методические указания по анализу местного управления; индекс управления; индекс измерения эффективности муниципальной власти (MIDAMOS); индикаторы стратегической децентрализации для местного развития; руководство по оценке местной демократии (MIDSV); показатели благополучия и прогресса Совета Европы; карточки сообщений граждан; показатели социального аудита местного управления; показатели самооценки местного управления; оценки для обоснования систем грантов на основе результатов; индекс ответственности, прозрачности и подотчетности (Македония); стандарты муниципальной прозрачности (Чили); инициативу «Местная честность» (Global Integrity); методологию оценки потенциала муниципалитетов по предоставлению основных услуг (Турция и Западные Балканы) и др. ^[1].

4. Заключение

Анализ подходов к оценке эффективности различных аспектов публичного управления показал, что в основу развивающейся модели публичного менеджмента положена концепция управления, основанная на результатах (results-based management, RBM; Result Oriented Management, ROM) ^[1;5;8;11]. Она представляет собой стратегию управления, которая сосредоточена на выполнении и достижении результатов, получении конечных продуктов и обеспечении влияния. Главная ее идея заключается в том, чтобы сосредоточить внимание не на осуществлении запланированных мероприятий, а на полученном результате и влиянии таких мероприятий на общественные процессы.

Преимуществами такого подхода является то, что он: сфокусирован на результатах, а не на мероприятиях; государственное управление становится более открытым; обеспечивается подотчетность; оцениваются достижения и действия; концентрируется внимание на стратегических целях; более эффективно используются средства. В свою очередь, выбор индикаторов для оценки эффективности публичного управления, несмотря на рекомендации международных организаций, становится выбором конкретной страны и ее правительства, исходя из реальных возможностей и специфики развития.

Несмотря на достигнутые результаты в выстраивании комплексных показателей оценки эффективности систем государственного управления, сами системы перманентно переживают кризисы легитимности, обусловленные растущим недоверием к институтам публичной власти. Достаточно обратиться к последним результатам голосования Великобритании за выход из ЕС. Самый успешный интеграционный проект «подорвался» на кризисе институтов национального публичного управления, неспособных ответить на глобальные вызовы современности (миграция, терроризм, кризис идентичности и др.), что также свидетельствует о неэффективности выбранных подходов к оценке качества и уровня развития публичного управления.