The powers of the President and the Government in administrative regulation of the banking sphere in the Russian Federation: modern state and the need for adjustments

Kalinin Georgy PhD in Law Head of the Legal Department at Directorate of the Federal Veterinary and Phytosanitary Monitoring Service for the Krasnodar Krai and Republic of Adygeya; Department of Administrative and Municipal Law at Voronezh State University  350040, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, ul. Stavropol'skaya, 149 georgedeer@rambler.ru Other publications by this author

В современной России, начиная с 90-х годов, правовой статус Центрального Банка РФ (Банка России) оживлённо обсуждается как в научной среде, так и в кругах деятелей практической экономики. Обсуждение продолжается и в настоящее время ^[1]

Дискуссию вызывают прежде всего особые полномочия Банка России. Согласно Федеральным законам " О банках и банковской деятельности" ^[2] и, прежде всего, "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" ^[3], Банк России наделён очень широкими полномочиями по регулированию банковской сферы. В их числе: разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, участие в разработки экономической политики Правительства РФ, управление государственным долгом, разрешительные функции в банковской сфере, лицензирование кредитных организаций, организация наличного денежного обращения, установление правил кредитования, обслуживание счетов бюджетов всех уровней, установление процентной ставки и кредитование коммерческих банков, издание нормативных актов по вопросам регулирования банковской сферы, банковский надзор, привлечение к административной ответственности в рассматриваемой сфере, ряд других функций.

Многие учёные, такие как А.В. Куракин ^[4], отмечают положительную роль Центробанка в процессе регулирования банковской сферы на протяжении последних лет.

Некоторые исследователи проблемы, такие как Д.В. Васильев ^[5], напротив негативно оценивают избыточные по их мнению полномочия Банка России, которые могут привести к коррупционным рискам с высокой долей вероятности. Ведь нельзя в правовом поле самому себе устанавливать "удобные правила игры". В некотором роде эту точку зрения подтверждает низкая эффективность реализации Центробанком отдельных функций, например - контроля за вывозом валюты за рубеж. Кроме того, в последнее время наметился процесс отмены ряда нормативных актов Банка России в целях приведения системы таких актов в соответствие с действующим законодательством ^[6].

Е.В. Черникова высказывает точку зрения о том, что Банку России необходимо в большей мере сосредоточиться на экономических, а не административных методах регулирования банковской сферы ^[7].

При всей разнице точек зрения, исследователи сходятся в следующем. Во-первых, статус Банка России уникален, а полномочия - широки. Во-вторых, помимо признаков, присущих коммерческой организации, Банк России обладает также существенными и многочисленными признаками административного органа.

При этом, контроль за деятельностью Банка России достаточно ограничен. Так, председатель и члены Совета директоров Банка назначаются на должность по представлению Президента РФ, однако контролирует деятельность Банка России Государственная Дума. Банк России, являясь, исходя из ряда своих полномочий, по сути административным органом, исполнительной власти тем не менее не подотчётен и не подконтролен, он скорее - её "равноправный партнёр". Такое сочетание функций и полномочий не вполне согласуется с духом действующего законодательства.

Видится возможным осуществлять контроль и надзор за деятельностью Банка России со стороны Президента РФ и Правительства РФ.

Вопросы осуществления банковской деятельности актами Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств напрямую регулироваться не могут, а изданные акты не могут применяться без одобрения Банка России. Однако в отношении Президента РФ не следует забывать о его конституционных полномочиях. При отсутствии соответствующих законодательных актов, Президент РФ в силу своих конституционных полномочий может осуществлять правовое регулирование отдельных вопросов. Если же какой-либо вопрос урегулирован на законодательном уровне, то указы Президента РФ, противоречащие этому регулированию, применению не подлежат.

Таким образом, оценивая правовое регулирование банковской деятельности, следует иметь в виду, что оно имеет свою специфику. В первую очередь, это процесс по установлению правил ведения банковской деятельности в России в порядке законодательной и иной нормотворческой деятельности. С одной стороны, Банк России осуществляет надзор за соблюдением законодательства субъектами второго уровня банковской системы; с другой стороны, Президент Российской Федерации и Государственная дума Российской Федерации контролируют Центробанк. Судебная же власть в случае допущения нарушений установленных правил поведения любым из субъектов банковской системы разрешает споры.

Банковская сфера должна не только участвовать, но и восприниматься как один из ведущих элементов экономики, обеспечения финансово-экономической безопасности. От этого будут зависеть и результаты работы банковской сферы в целом, и её политический вес. С этим связана необходимость наличия координирующих органов общей компетенции, к которым относятся Президент РФ и Правительство РФ. Государственное регулирование банковской сферы, как и любой другой сферы в Российской Федерации, несмотря на ёе определённые особенности, осуществляется на основе принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ). Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами – она едина. Можно говорить лишь о практической необходимости разграничения функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть.

Из сказанного в предыдущем параграфе можно сделать вывод о том, что единственным регулятором банковской сферы в Российской Федерации является Банк России, Однако, следует повторить слова о том, что нельзя забывать о конституционных полномочиях Президента РФ. Хотя в отношении государственного регулирования банковской деятельности полномочия Президента носят непрямой характер.

Президент Российской Федерации является Главой государства, что определяет его особое положение в системе федеральных государственных органов. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными и иными государственными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он формально не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. Являясь гарантом Конституции, всей системы конституционной законности, Президент обязан добиваться того, чтобы все нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству.

Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации, такое определение осуществляется не произвольно, а в соответствии с Конституцией и федеральными законами ^[8].

Конституция (ст. 84) предусматривает форму, в которой осуществляется такое определение – ежегодные послания о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики, обращенные к Федеральному Собранию. В них обычно содержатся главные ориентиры и определяются задачи, стоящие перед государством. Послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние на общественное мнение в стране, поскольку в посланиях излагается видение Президентом будущего страны.

Так например, в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 1 декабря 2016 г. ^[9] банковская сфера была упомянута 26 раз, что подчёркивает её особую значимость не только для экономики, но и для социальной сферы, стабильности государства в целом.

Президент РФ является участником бюджетного процесса, что выражается, в первую очередь, в его ежегодных бюджетных посланиях Федеральному Собранию РФ. В Бюджетном послании Президента РФ В.В. Путина "О бюджетной политике в 2015 - 2017 годах" ^[10] поднимались вопросы доступности кредитования, в том числе для бизнеса; поддержка банковским сектором сельского хозяйства; полномочия Банка России и его роль в экономике и бюджетных процессах.

В соответствии с п. «д» ст. 84 Конституции РФ Президент РФ подписывает и обнародует федеральные законы. Например, Закон о Центральном банке РФ, был подписан Президентом РФ В.В. Путиным 10 июля 2002 г., опубликован в официальных изданиях также в июле 2002 г. Президент РФ участвует и в законопроектной деятельности, от его имени в обсуждении законопроектов в настоящее время участвует постоянное должностное лицо – Полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Поскольку они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, то соответственно являются подзаконными актами. В банковской сфере они имеют важное значение. Так целях сдерживания инфляции и повышения эффективности работы банковской системы, защиты интересов вкладчиков банков был издан Указ Президент РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации" ^[11]. В Указе затронуты вопросы: усиления банковского надзора, развития потребительского кредитования, страхования вкладов граждан, аудита Банка России при ликвидации коммерческих банков, обеспечить взаимное представительство Правительства РФ и Центрального банка РФ, недопустимости вмешательства органов власти субъектов РФ в деятельность Банка России как федеральной структуры и регулирование банковской деятельности как к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти, создания иностранных банков на территории России.

Президент формирует Администрацию Президента РФ, которая обеспечивает его деятельность и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ ^[12]. В состав Администрации Президента РФ входит пресс-служба и пресс-секретари, именно Администрация готовит проекты актов и выступления Президента РФ.

Президент РФ по его предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «а», «б», «д» ст. 83 Конституции РФ). Вопросы проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, управления государственным долгом и финансовыми активами; государственного регулирования финансовых рынков; инвестиционной деятельности Внешэкономбанка и ряд других вопросов, касающихся финансовой и банковской сферы, в Правительстве РФ курирует Первый заместитель Председателя Правительства ^[13], назначенный соответствующим указом ^[14]. Министр финансов РФ и Министр экономики РФ участвуют в заседаниях Совета директоров Центрального банка РФ.

Теперь - о полномочиях Правительства РФ по государственному управлению и административно правовому регулированию в банковской сфере.

В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ^[15] Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Первый заместитель Председателя Правительства РФ координирует работу федеральных органов исполнительной власти, даёт им поручения по вопросам, касающихся финансовой и банковской сфер. Председатель Центрального банка Российской Федерации участвует в заседаниях Правительства РФ в целях обеспечить взаимное представительство Правительства РФ и Центробанка.

Правительства РФ и Центробанк должны осуществлять согласованные меры по реализации кредитно-денежной политики. В рамках реализации таких согласованных мер, раз в несколько лет, с 2001 г., Правительство и Центробанк регулярно принимают совместные заявления о стратегии развития банковского сектора РФ, в которых отражаются цели и факторы такого развития, выполнение предыдущих Стратегий, проблемы развития банковского сектора, внедрение современных технологий, интенсификация развития, задачи по реформированию банковского сектора и ожидаемые итоги его развития, направления деятельности его развития, участие государства в капиталах кредитных организаций и в развитии современной финансовой инфраструктуры, развитие конкуренции и иностранные инвестиции, снижение административной нагрузки, качество услуг, финансирование малого бизнеса, усиление роли рубля, недостатки, вопросы контроля и надзора, защита прав кредиторов, вкладчиков, потребителей; ряд других вопросов ^[16].

Полномочия Правительства РФ по правовому регулированию заключаются в регулировании ряда сфер деятельности, в отношении которых осуществляется государственное управление, и реализуются путем издания соответствующих постановлений и распоряжений.

Вопросы антимонопольного контроля на рынке финансовых услуг регулируются актами Правительства РФ. Так, Постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 194 были утверждены методика определения оборота и границ рынка финансовых услуг финансовых организаций ^[17]. К сожалению, указанное постановление утратило силу, новая методика затрагивает только антимонопольный контроль лизинговых услуг ^[18]. Антимонопольный контроль за деятельностью Банка России совершенно необходим, ведь в банковской сфере во многих вопросах Банк России и есть по сути монополист.

Распоряжением Правительства РФ от 02.04.2002 № 454-р прекращено участие федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений в уставных капиталах кредитных организаций ^[19]. Изъятие долей осуществлено в пользу Российской Федерации. Обеспечение и контроль возложены на Минимущество, Минфин и Минэкономразвития, а также на федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и учреждения.

Правительство РФ распределяет функции между федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения об этих органах (в частности - об органе по антимонопольному контролю ^[20]).

В рамках реализации группы финансово-хозяйственных полномочий прерогативой Правительства РФ является разработка и представление Государственной Думе проекта федерального бюджета, обеспечение исполнения принятого федерального бюджета, предоставление отчета о его исполнении. Согласно Закону о федеральном бюджете ^[21], часть доходов и прибыли Банка России подлежит перечислению в федеральный бюджет. Подразделения Банка России осуществляют бюджетное обслуживание (казначейское сопровождение), а Внешэкономбанк и ряд других банков получают бюджетное финансирование.

Правительство РФ формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию в рамках федерального бюджета. В рамках этой деятельности Правительство РФ утвердило Положение о работе с проектами, реализуемыми Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций ^[22]. Так, реформа жилищно-коммунального хозяйства в России осуществляется при участии Международного банка реконструкции и развития ^[23].

В целом можно сказать, что структурами, непосредственно подчиненными Президенту РФ и обеспечивающими его деятельность, уделяется большое внимание вопросам банковской сферы. Однако такой вывод делается, исходя из действующего законодательства и существующего положения дел в сфере регулирования банковской деятельности. Между тем, Президент РФ мог бы своим указом определить орган исполнительной власти, который бы осуществлял надзор за отдельными направлениями деятельности Банка России, например, за соблюдением им, а не только коммерческими банками, антимонопольного законодательства, а также - бюджетного законодательства. Президент РФ также мог бы выступить с законодательной инициативой по внесению соответствующих изменений в федеральные законы.

Проанализировав полномочия Правительства РФ в банковской сфере, можно сделать вывод о том, что Правительство должно в гораздо большей мере участвовать в вопросах публично-правового регулирования данной сферы, исходя из её исключительной важности для национальной экономики.

С 90-х годов прошлого века и до настоящего времени Банк России обладал и продолжает обладать как уникальным правовым статусом (орган управления и коммерческая кредитная организация в одном лице с особым порядком контроля его деятельности), так практически монопольными полномочиями по регулированию банковской сферы. Может создаваться впечатление о том, что регулирование банковской сферы в России осуществляет только Центробанк. Однако из сказанного выше можно убедиться, что это - хоть и отчасти верно, но всё же - не совсем так.

Также напрашивается вывод о том, что Правительство РФ и Центробанк РФ - равноправные органы, взаимодействующие только горизонтально (без подчинённости). Такая ситуация уже нелогична, поскольку государственное управление (и государственное регулирование, как составную часть управления), должна осуществлять в первую очередь исполнительная власть, которая в Российской Федерации представлена прежде всего Правительством РФ. Можно даже согласиться с точкой зрения о том, что Банк России следует уравнять по статусу с федеральным министерством, а его председателя сделать федеральным министром ^[24].

На Правительство РФ следует возложить ряд регулирующих функций таким образом, чтобы максимально исключить совмещение функций по выработке государственной политике, нормативно правовому регулированию, контролю и надзору, с коммерческой деятельностью. В частности, по нашему мнению, именно Правительство РФ должно издавать подзаконные акты по вопросам регулирования банковской сферы, а также координировать осуществление в отношении Банка России надзорных функций федеральными органами исполнительной власти.