Peculiarities of control and inspection activities of municipal government in the Russian state during post-reform period (the case of Ufa province)

Ishimbaev Damir Zufarovich post-graduate student of the Department of Theory of State and Law at Bashkir State University 450077, Russia, Republic of Bashkortostan, Ufa, str. Zaki Validi, 32 ishimbaev.damir@yandex.ru Other publications by this author

На современном этапе большой интерес вызывают проблемы городского самоуправления. Исследуются их правовые, экономические и социальные аспекты. Возрастание роли городов во второй половине XIX в. в экономической, общественно-политической, культурной жизни государства привело к преобразованиям городского управления и городского хозяйства. Поэтому изучение становления и развития системы городского управления дореволюционной России имеет большое значение в понимании закономерностей политического и социально-экономического развития страны.

Целью научной статьи является изучение становления и развития процесса контрольно-ревизионной деятельности городского самоуправления в Российском государстве в пореформенный период, определение роли данного процесса в финансово-экономической жизни городов.

Исходя из этого, ставятся следующие задачи:

-исследовать процесс становления контрольно-ревизионной деятельности городского самоуправления;

- проанализировать порядок проведения контрольно-ревизионной деятельности городского самоуправления, обозначить соответствующие органы и перечень их полномочий;

-провести анализ нарушений и злоупотреблений, происходивших при проведении ревизий, выявить причины их возникновений.

Контрольно-ревизионная деятельность в Российском государстве получила свое развитие во время либеральных реформ Александра II. Одним из кураторов результативного государственного контроля был В.А. Татаринов, генерал-контролер Контрольного департамента гражданских отчетов Государственного контроля России, который в 1855 году специально побывал в Европе в целях изучения зарубежного опыта по данному вопросу, а впоследствии уже представил императору свои соображения. Результатом стало утверждение единых правил составления государственных смет, все государственные финансы сосредотачивались в Министерстве финансов. В 1860-е годы были созданы местные контрольные органы. Уфимская казенная палата появилась в 1865 году. Казенная палата была под подчинением Министерства финансов, и состояла из двух отделений: ревизского и казначейства. Далее часть контрольных функций Уфимской казенной палаты были переданы в Уфимскую контрольную палату. Представители городской общественности также стали участвовать в проведении государственного финансового контроля на местах. Книга закладов и книга продаж ссудных касс ревизировались особыми депутациями, которые состояли из трех лиц, избираемых городской думой и одного лица по назначению полицмейстра. Торговые депутаты, избираемые городскими думами, предоставляли Уфимской казенной палате сведения о генеральной проверке торговли по г. Уфе. Городская и ремесленная управы - сведения о торгующих и ремесленниках в городе ^[1,л.1].

Ревизионная деятельность государственного контроля и муниципальных, органов практически не имела общих точек пресечения. Например, деятельность городских органов самоуправления никогда не подвергалось целенаправленной ревизии со стороны государственных органов.

В статье 147 Городового положения 1870 г. закреплялся принцип, в соответствии с которым отчетность городского общественного управления не подлежала ревизии общих контрольных учреждений ^{[2, с.838]}. Согласно Городовому положению 1870 года смета и отчет направлялись губернатору только для осуществления надзора за их законностью (ст. 141, 143, 147), так как, городское хозяйство не может быть вполне приравнено к хозяйству частному.

Независимость городских общественных учреждений оказывала содействие более результативному использованию прежних и изысканию новых источников пополнения бюджета. В ходе введения и реализации Городового положения 1870 г. бюджеты городов существенно возросли^[3,c.918].

Городские думы и управы должны были проводить регулярные саморевизии, что нередко приводило к различным злоупотреблениям. Раз в год они предоставляли краткие стандартные отчеты о своей деятельности губернской администрации. Знаменитая ревизия Уфимской губернии, проведенная членом Государственного совета и сенатором М.Е. Ковалевским, не коснулась органов городского самоуправления. В отчете по итогам ревизии сенатор дает оценку только деятельности Губернского по городским делам присутствия, а также отмечает не четкость компетенции различных местных органов, в том числе и самоуправления ^[4]. В Уфимской губернии, вопреки правилам Городового положения, ведение делопроизводства Губернского по городским делам присутствия было возложено на заведующего городским столом губернской канцелярии, тогда как в соответствии со статьей 11 Городового положения 1870 г. этим должен был заниматься городской секретарь губернского города^{[2, 824]}. Сенатор отмечает, что все участие городского секретаря в заседаниях Присутствия ограничивается редкими докладами некоторых дел. Вроде бы незначительное отклонение, но, по мнению ревизора, губернатор, таким образом, получал ряд преимуществ, он мог давать своему делопроизводителю как представить, то или иное дело, как расставить акценты в докладе, что, безусловно, могло повлиять и на коллегиальное решение дела. В целом, контрольно-ревизионная деятельность была одним из главных направлений внутренней деятельности городских дум и касалась она практически любой области городского хозяйствования.

Одной из причин громких разбирательств над Уфимской городской управой в 1874 году стала её абсолютная не подотчетность городской думе. Группа гласных сообщила уфимском губернатору С.П. Ушакову о том, что управа не предоставляла отчеты, как финансовые, так и о состоянии городского хозяйства в течение трёх лет, в том числе и о том, как исполнялись постановления думы^[5,л.7]. Без разрешения городской думы управой за это время были допущены займы, бесплатно роздана часть городских земель на Сафроновской пристани, Владельцами участков были городской голова и двое гласных. В журналах городской думы фиксировалась лишь неуплата ими оборонных статей за городские земли, а о самовольном захвате участков замалчивались.

Последующие городские думы губернского города были более открытыми, ими охотно делались отчеты - обзоры собственной деятельности. В основном, они были приурочены к разным юбилеям. Порой губернатор требовал и более подробные отчеты. Например, губернатор П.А. Полторацкий в 1887 году предложил уфимским городским властям составить отчет о деятельности муниципалитета с 1871 года. Запрос был сделан по просьбе Министерства внутренних дел, кроме деятельности городской управы вышестоящие инстанции интересовались также и денежными отчетам управы более позднего периода, а именно с 1879 по 1885 год. Однако городская дума решила, что нынешний состав управы не может отчитываться за деятельность предшественников. Поэтому определили призвать бывшего городского голову и членов управы к этой обязанности ^[6,л.142]. Вопрос о подготовке отчета по данному запросу поднимался в думе даже в 1891 году, он так и не был подготовлен, гласные рассуждали о необходимости избрания для этих целей специальной комиссии ^[7,л.8].

В Белебее относительно оперативно, по сравнению с другими городами, проводили ревизию денежных сумм городской управы. Уже в феврале 1880 года проверялись денежные суммы за ноябрь и декабрь 1879 года. В том же месяце проводилась и ревизия денежных сумм за январь 1880 года ^[8,л.8-9]. Для сравнения в уездном Златоусте в 1878 году дума рассматривает отчет управы только за 1874 года ^[9,л.22], отставали на четыре года.

Белебеевская городская дума нового образца начала работать с 1874 года. В 1880 году городская дума выразила желание, что следовало бы провести ревизии сумм минувших лет. Все предыдущие ревизии в Белебее проводились начиная с 1874 года. Часть гласных выступила против такой перепроверки, мотивируя тем, что это незаконно. Большинство согласилось с таким решением думы ^[8,л.44,88].

В Бирске в 1880 году ревизию всех городских учреждений выполняла одна комиссия. Она должна была обревизовать отчеты городской управы, городского банка, ярмарочного комитета, первого городского приходского училища, женской прогимназии, городской богадельни, мирового судьи первого участка Бирского округа ^[10,л.17]. Еще раньше в 1877 году обязанности по обревизованию отчетов и книг городского общественного банка в Бирске возлагались на одного человека ^[11]. В Мензелинске городская дума рассматривала также и отчет о состоянии городской общественной библиотеки ^[12,л.9]. Также периодической ревизии подвергались комитеты по распределению денежных средств. Например, в том же Мензелинске и городском бюджете с 1880-х годов назначался кредит в пособие бедным. Ежегодно распределялись проценты со специального капитала на содержание бедных людей. Деятельность этой комиссии протекала под пристальным вниманием ревизионной комиссии ^[12,л.27].

Для проверки деятельности и отчетов городского общественного банка в Уфе действовали несколько ревизионных комиссий. После проверки деятельности Уфимского городского банка составлялся акт, свидетельствующий о полном порядке в счетах и оправдательных документах. Городские общественные банки подвергались проверкам почти каждый месяц. Были плановые ежегодные проверки и так называемые «срочные свидетельства наличности кладовой» банка, внезапные ревизии баланса. Например, еще перед открытием Уфимского городского банка в 1876 году, было прописано о том, что дума обязывается проводить «внезапные ревизии» сумм, книг и документов банка не менее шести раз в году ^[13,л.88]. Но уже к 1888 году городской думой было высказано мнение о том, что внезапные ревизии надо проводить чаще: «не менее трёх раз и год» ^[14,л.597]. За одно десятилетие требования к ревизии банковских дел заметно сократились.

Учреждались также ревизионные комиссии для проверки отчетности и книг городского маклера. Маклер выполнял функции нотариуса, за освидетельствование контрактов, договоров и условия он взимал специальный сбор, часть этой суммы (25 %) составляла его содержание, оставшаяся часть поступала в городскую казну ^[15,л.138].

Исследователь Шрейдер Г.И. отмечает, полнейшую неудовлетворительность организации надзора городских управ. «Обыкновенно надзор этот в редких случаях шел дальше чисто бумажной ревизии одного только денежного годового отчета управы», ревизия проводилась по факту, совершенно не было предварительных проверок ^[16,с.120]. За состоянием торговли следили торговые депутаты, которых на три года выбирали городские думы. Их должность также была оплачиваемой. На трехлетний срок Уфимская городская дума выбирала председателя сиротского суда ^[17,л.33].

Представители города заседали и в общественных организациях. Например, в Уфе в 1890-е годы члены от города присутствовали в заседаниях Уфимского попечительного о бедных комитета ^[7,л.51]. Из числа местных обывателей городской думой на трехлетие избирались заведующих военно-конскими участками ^[18,л.172]. От каждого участка комплектовались лошади для военных нужд. Таким образом, по закону в любой сфере, где городские власти принимали финансовое или иное участие было представлено специальное лицо, которое очевидно должно было следить за правильной растратой средств и соблюдением городских интересов. Другой вопрос насколько добросовестно исполняли свои обязанности исполнители выборных должностей, справлялись с возложенными на них по большому счету контрольными функциями.

В надзорную деятельность можно включить также антимонопольные и нотариальные функции городских дум. Нотариальные функции муниципальных органов можно рассматривать как своеобразный контроль над городским документооборотом, какие-то бумаги могли быть, и не утверждены. Антимонопольная деятельность городских самоуправлений заключалось и том, что в некоторых сферах городскими властями устанавливались единые таксы. В первую очередь, они касались продовольственной сферы, устанавливались на определенное время твердые цены на хлеб и мясо. Также такса устанавливалась для извозного промысла. Например, в Уфе в 1872 году городская дума ввела таксу и установила специальные правила для городского транспорта. До этого эта отрасль городскими властями никак не регулировалось. Мероприятие было инициировано городским полицмейстером, который обратил внимание на то, что «извозчики берут произвольную и чрезвычайно высокую плату за езду» ^[19].

Таким образом, отсутствие целенаправленных ревизий со стороны центральных и губернских властей деятельности самих городских дум свидетельствует, во-первых, о том, что государство рассматривало их как самостоятельные органы, во-вторых, не была разработана до конца система государственной ревизионной деятельности.

Губернское по городским делам присутствие рассматривало сметы расходов лишь на предмет включения туда обязательных расходов, губернских властей в отчетах городских управ в основном интересовали их расходы на полицейское управление, пожарную, тюремную и воинскую части. С другой стороны отсутствие ревизионной практики со стороны государственных органов приводило к тому, что внутренняя ревизия городских органов сводилась на нет, и приводила к злоупотреблениям.

Ревизионная деятельность городских дум не регламентировалась специальными нормативно-правовыми актами, что также усложняло деятельность в этой сфере. Чаще всего ревизии сводились к проверке отчётов, большее внимание уделялось к ревизии финансовой деятельности, к сопоставлению «оправдательных документов» с указанными в отчетах цифрами.