Some aspects of exercising control (supervision) in the field of entrepreneurial activity in the Russian Federation

Современное правовое развитие института государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности в Российской Федерации представляет собой достаточно сложную и постоянно меняющуюся систему норм, регламентов, правил. Принимаемые нормативные акты зачастую сложны в применении, содержат обширное специальное регулирование и большое количество бланкетных норм, отсылающих к подзаконным нормативным правовым актам.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ^[1] (далее ФЗ о контроле (надзоре)) не решил в полной мере проблему упорядочения правового регулирования деятельности уполномоченных органов по контролю (надзору) в сфере предпринимательской деятельности. В своем послании Федеральному Собранию на 2016 г. ^[2] Президент Российской Федерации указал на необходимость сокращения административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышение гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), «…прошу Правительственную комиссию по административной реформе совместно с деловыми объединениями представить до 1 июля 2016 года конкретные предложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов…». Президент также отметил недостаточную эффективность контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.

В связи с этим представляется необходимым дальнейший мониторинг законодательства в исследуемой сфере общественных отношений.

В настоящее время ФЗ о контроле (надзоре) определяет государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательской деятельности как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее хозяйствующие субъекты) требований, установленных Федеральным законом о контроле (надзоре), другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований хозяйствующими субъектами ^{[1, ст. 2]}. 

Федеральный закон о контроле (надзоре) также проводит разграничение федерального, регионального и муниципального контроля ^{[1, ст. 2]}.

Отметим, что из сферы действия Федерального закона о контроле (надзоре) исключены отдельные виды государственного контроля (надзора) ^{[1, ст.1]}, в частности, при проведении оперативно-разыскных мероприятий, при производстве дознания, при проведении предварительного следствия; при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора)); при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации; при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий  и др.

В целом, законодательство о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности представляет собой общие и специальные нормы. К общим можно отнести ФЗ о контроле (надзоре), который регулирует вопросы: 1) организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) устанавливает права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) устанавливает права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Федеральный закон о контроле (надзоре) определяет так же принципы государственного контроля (надзора) ^{[1, ст.3]}, которые создают фундамент правового регулирования и практики, обеспечивая стабильность и последовательность развития регулируемых правоотношений. В зависимости от назначения принципы, обозначенные в законе, можно разделить на две группы: направленные на защиту прав предпринимателей и принципы организации и осуществления государственного контроля ^{[3, С.40]}.

К первой группе можно отнести: 1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей:

- нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

- информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию:

 - об организации и о проведении проверок,

- о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений,

- о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;

5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Ко второй группе принципов относятся: 1) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

3) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

4) разграничение полномочий государственных органов всех уровней на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что несмотря на корреспондирующий характер второй группы принципов к государственным органам, их должностным лицам, нельзя отрицать их значение с точки зрения защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов.

Говоря об общих нормах законодательства о государственном контроле (надзоре) в сфере предпринимательской деятельности, следует сказать также о большом массиве специальных норм, которые содержатся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах (преимущественно в административных регламентах). Специальные нормы устанавливают особенности осуществления отдельных видов контроля.

Так, административные регламенты определяют процедуру осуществления отдельных видов контроля и являются подзаконными правовыми актами. Они содержат последовательное описание всех действий контрольно-надзорных органов при реализации ими своих полномочий. Вместе с тем, административные регламенты, как правило, громоздкие по своему объему имеют сложный для понимания юридический и технический язык, что в значительной степени затрудняет его использование.

Как ранее отмечалось, ФЗ о контроле (надзоре) упускает из правового поля своего воздействия некоторые вопросы, что затрудняет практическое применение его норм.

В частности, ряд формулировок ФЗ о контроле (надзоре) не однозначны в своем понимании, что вызывает определенные трудности в применении на практике ^[4]. Например, п.3 ст. 1 ФЗ о контроле (надзоре) устанавливает пределы действия указанного федерального закона, когда его положения не применяются, если при проведении мероприятий по контролю не требуется взаимодействие контрольно-надзорных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Представляется необходимым конкретизировать термин «взаимодействие», в целях устранения ошибочного применения положений указанного федерального закона.  Вероятно, под «взаимодействием» законодатель понимает правоотношение между хозяйствующим субъектом и контролирующим органом, возникшее в ходе реализации последним своих полномочий.

В ст. 1 п. 3 ФЗ о контроле (надзоре) используется понятие «манипулирование рынком», в тоже время его значение не раскрывается. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» ^[5] перечисляет действия, которые подпадают под данное определение, что тем не менее, не дает полного представления о сущности такого противоправного деяния, как «манипулирование рынком». Из содержания ст. 1, ст. 5, Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» можно предложить следующее определение понятия «манипулирование рынком» - это любые действия («..умышленное распространение через средства массовой информации сведений, совершение операций, совершение сделок, выставление заявок ..»), и/или бездействие («..неоднократное неисполнение обязательств по операциям..), препятствующие справедливому ценообразованию на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, нарушающие равенство инвесторов и которые могут повлечь или повлекли формирование и/или поддержание несправедливого уровня организованных торгов.

Предвосхищая возможные ссылки на  ст. 185.3 УК РФ ^[6] по данному вопросу, необходимо отметить, что данный состав преступления определяет «манипулирование рынком» как действие. Вместе с тем, ст. 5 Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» рассматривает «манипулирование рынком» и как бездействие. Таким образом, по своему содержанию представленное автором определение в полной мере соответствует смыслу того понятия «манипулирование рынком», который вкладывает в него федеральный закон.

Вышеизложенное позволяет сформулировать ряд заключительных положений:

институт государственного контроля (надзора) предпринимательской деятельности представляет собой сложную и постоянно меняющуюся систему норм, регламентов, правил. На сегодняшний день эта система недостаточно эффективна выполняет свои функции.

Исследование уже имеющегося законодательства в данной области правоотношений, показало, что существующие нормы упускают из правового поля ряд вопросов, нерешенность которых затрудняет его практическое применение.

В частности, представляется необходимым конкретизировать термин «взаимодействие» контрольно-надзорных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Под «взаимодействием» предлагаем понимать правоотношение между хозяйствующим субъектом и контролирующим органом, возникшее в ходе реализации последним своих полномочий.

Исходя из содержания ст. 1, ст. 5, Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» автор предлагает следующее определение понятия «манипулирование рынком» - это любые действия («..умышленное распространение через средства массовой информации сведений, совершение операций, совершение сделок, выставление заявок ..»), и/или бездействие («..неоднократное неисполнение обязательств по операциям..), препятствующие справедливому ценообразованию на финансовые инструменты, иностранную валюту и (или) товары, нарушающие равенство инвесторов и которые могут повлечь или повлекли формирование и/или поддержание несправедливого уровня организованных торгов.